PLAN NACIONAL DE COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD. OP5: Crear las condiciones para un mercado laboral dinámico y competitivo para la generación de empleo digno

Alan Fairlie
Rosa Varillas

El Plan Nacional de Competitividad y Productividad en relación al Objetivo Prioritario Nº 05 señala que “se hace necesaria la revisión y adaptación del marco regulatorio laboral en consideración a los cambios que la tecnología ha introducido en el desarrollo y la forma de las relaciones laborales” (MEF, 2019, p. 65). Propone la modificación de las normas laborales a través de Decretos Supremos y Proyectos de Ley; además de señalar que sólo se presentará el Proyecto de Ley General del Trabajo al Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo. Las demás normas y proyectos, no serán consultadas.

Si bien los cambios tecnológicos están generando a nivel mundial un debate respecto al futuro del trabajo, esta situación traerá a su vez consecuencias en las relaciones laborales, a tal punto que ya es preocupación de la OIT. “Nuevas fuerzas están transformando el mundo del trabajo. Las transiciones implicadas en esta evolución piden que se tomen medidas enérgicas. (…). Sin esas medidas enérgicas, nos dirigiremos a un mundo en el que se ahondarán las desigualdades e incertidumbres existentes.”[1] (OIT, 2019, p. 10).

En las ocho medidas de políticas que establece el Plan, se modificarán normas laborales sobre el Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo (D.L. Nº 728), Ley de Modalidades Formativas, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal, Ley que regula el Teletrabajo, SUNAFIL, Servicio Nacional de Empleo, entre otros.

Estos cambios serán ejecutados a través de diversos instrumentos normativos. Mediante Decretos Supremos que entrarán en vigencia en diciembre de 2019, se modificará el Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo (D.L. Nº 728) sobre beneficios laborales, ceses colectivos, y jornada a tiempo parcial, principalmente. Es decir, sólo con decisión del Poder Ejecutivo, además de Resoluciones Ministeriales y otros.

Al Congreso se presentarán los siguientes Proyectos de Ley: Proyecto de Ley que modifica la Ley Nº 30036, Ley que regula el Teletrabajo (2019);  Proyecto de Ley que reformula el sistema de aseguramiento de salud y pensiones de la MYPE (2021); Proyecto de Ley que Modifica la Ley Nº 28518 de modalidades formativas (2019); Proyecto de Ley que implementa la conciliación administrativa como facultad de la inspección del trabajo (2021); Proyecto de Ley que faculte la actuación de peritos en el marco de los procedimientos inspectivos (2021); Proyecto de Ley que determina las materias que requieran ser atendidas por el Poder Judicial de forma excluyente (2021).

Cuadro: Lineamientos y Medidas de Política en torno al mercado laboral  

A continuación, señalamos las medidas de política que contempla el Plan, respecto a los lineamientos establecidos en la Política Nacional de Competitividad y Productividad.

Fuente: Decreto Supremo Nº 237-2019-EF “Plan Nacional de Competitividad y Productividad”.
Elaboración propia.

Medida de Política 5.1: Actualización del marco normativo laboral

El Plan propone modificar el Decreto Supremo Nº 001-96-TR, Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo, Decreto Legislativo Nº 728, a fin de incorporar la determinación prorrateada mensual de beneficios laborales tras acuerdos con el empleador, la definición de la situación económica habilitante para la terminación colectiva de contratos de trabajo, la implementación de un procedimiento de evaluación médica para declarar la invalidez absoluta permanente, la digitalización de boletas de pago y otros documentos para el trabajador. Además, señala que para el 2021 se aprobará la Ley General del Trabajo, y al 2025 su reglamento.

Si bien, el Plan no desarrolla ni especifica cómo se aplicará la determinación prorrateada mensual de beneficios laborales tras acuerdo con el empleador, se podría entender que el empleador podrá otorgar los beneficios sociales mensualmente, y no en meses definidos, como hasta la fecha se ha dado. Es decir, en el caso de las gratificaciones (dos veces al año), Compensación por Tiempo de Servicios – CTS (dos veces al año), utilidades (una vez al año), éstos pagos podrían ser prorrateados mensualmente. Esta propuesta desnaturalizaría estos beneficios, como lo viene haciendo la Ley de Promoción Agraria, que incluye la CTS y gratificaciones como parte de la remuneración.

Sobre los ceses colectivos, en el documento de Agenda País[2], la CONFIEP señaló que el procedimiento actual generaba rigidez en el despido debido a los requisitos “extremos” que se solicitaban. En ese sentido, la CONFIEP propuso la eliminación del límite del 10% de trabajadores para realizar un cese colectivo por causas objetivas. La tipificación en los casos que una empresa puede iniciar un cese colectivo, mejorar los procesos de los ceses mediante una institución acreditada por el Ministerio de Trabajo que emita la opinión técnica sobre la justificación del cese colectivo, o se designe a un órgano autónomo con capacidad de emitir una opinión técnica y definir la viabilidad de los ceses colectivos. El Plan, al respecto, solo se ha pronunciado sobre la propuesta de determinar la definición de la situación económica habilitante, con lo que podría flexibilizar los requisitos para los procesos de cese colectivo.

Medida de Política 5.2: Jornada a tiempo parcial

Sobre la jornada a tiempo parcial, el Plan propone la modificatoria del Decreto Supremo Nº 001-96-TR, Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo, sobre el cálculo semanal, para lo cual modificarán los contratos, señalando que serán “más acordes a las necesidades de los trabajadores que cumplen jornadas de trabajo, sin que esto implique la pérdida o menoscabo de derechos laborales”[3] (PNCP, 2019, p.66). Actualmente, el contrato a tiempo parcial es aquel que no exige el cumplimiento del requisito mínimo de cuatro horas diarias de labor, tienen derecho a los beneficios laborales, y es celebrado necesariamente por escrito.

Sobre la jornada a tiempo parcial, en el documento de Agenda País[4], la CONFIEP señaló que la jornada diaria menor de cuatro horas es restrictiva para los trabajadores que laboran por más de cuatro horas los sábados. Sin embargo; según el Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo el promedio de la jornada semanal dividida entre 6 días, debe ser menor a 24 horas a la semana, para ser contrato a tiempo parcial. Las recomendaciones de política de la CONFIEP al respecto, señalan que debe ser de 24 horas a la semana. Consideramos que podría tenerse la intención de realizar una modificatoria respecto al número de horas trabajadas a la semana, a fin de que la jornada laboral de tiempo parcial ya no sea la que se realiza menos de 4 horas diarias, sino la reforma implicaría aumentar las horas de la jornada laboral de los trabajadores a tiempo parcial para mantenerlos en ese régimen, sin que tengan el derecho a ser indeterminados, a la indemnización por despido arbitrario, a la compensación por tiempo de servicios (CTS), como si lo gozan los trabajadores con jornada laboral completa. Además, según el Informe N° 136-2018-MTPE/2/14.1 del Ministerio de Trabajo, no existen límites al empleador para la contratación de los trabajadores a tiempo parcial, se abre la puerta de más trabajo precario.

Medida de Política 5.3: Teletrabajo

El Plan pretende modificar la Ley N° 30036 “Ley que regula el Teletrabajo”, mediante un Proyecto de Ley  presentado en diciembre de 2019 y reglamentado en julio de 2021, con el fin de  revisar y actualizar la norma para “fomentar la adaptabilidad del trabajo a las distintas condiciones de vida y tendencias del futuro del mercado laboral” (MEF, 2019, p.67). Pero, no se  establece mayor detalle al respecto.

Por su parte, la CONFIEP, en el documento de Agenda País[5], señala que los trabajadores bajo esta modalidad gozan de los mismos derechos y beneficios que los que laboran bajo el esquema convencional, y que ello no reconocería las características especiales del trabajo a distancia. Consideran una limitación a las empresas el compensar a los trabajadores por los medios que proporcione, como electricidad, y ser responsable de la seguridad y salud del teletrabajador. Por tanto proponen el esquema aplicado en Estados Unidos, donde el trabajador asume por completo la responsabilidad de la seguridad del teletrabajo.

Consideramos que si bien la Ley que regula el Teletrabajo, puede evaluarse y actualizarse, esta evaluación no debe significar la reducción de los derechos laborales contenidos en la norma, debido a que se pretende que el teletrabajador no tenga los mismos derechos del régimen general de la actividad privada, además de transmitirle la carga del uso de equipos costeados por el propio teletrabajador, y la seguridad y salud en el trabajo. Es decir, la empresa no asume ningún costo, e iría contra el principio de responsabilidad que tiene el empleador conforme lo establece la “Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo”, Ley Nº 29783.

Medida de Política 5.4: Modernización del régimen MYPE

Bajo el criterio de combatir la informalidad, en el Plan se pretende otorgar más beneficios tributarios y laborales a la MYPE a partir de dos componentes, el primero será la revisión del sistema de aseguramiento y del sistema de pensiones, en el marco de la Ley N° 30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal, que permitan “convenios de formalización” a través de amnistías administrativas para que inicien procesos de formalización. El segundo, son los programas de acompañamiento a las empresas para la formalidad. Se propone un Decreto Supremo para la modificación del Reglamento de la Ley General de Inspección  del trabajo que incorpore los convenios de formalización con la MYPE para noviembre de este año, un Proyecto de Ley que reformule el sistema de aseguramiento en salud y pensiones de las MYPE, para julio de 2021.

Actualmente en el Texto Único Ordenado de la Ley de Promoción de la Competitividad, “Formalización y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al Empleo Decente, Ley MYPE”, Decreto Supremo Nº 007-2008-TR, se establece el Sistema de Pensiones Sociales de carácter voluntario, para los trabajadores y conductores de la Microempresa que no estén afiliados o sean beneficiarios de otro régimen previsional. Este se basa en el aporte mensual de cada afiliado, y aportes del Estado que efectúa anualmente. Es decir, el Estado subsidia el aporte de pensiones de la micro empresa. Por otro lado, en el caso de salud, los trabajadores y conductores de la Microempresa están afiliados al régimen semicontributivo del Seguro Integral de Salud, el cual también es subsidiado por el Estado. Se podría señalar que tanto en pensiones como en salud, se pretendería ampliar este beneficio a la pequeña empresa, donde el Estado sea quien termine subsidiando obligaciones que corresponden a la empresa. Además, de continuar otorgando más beneficios tributarios y amnistías administrativas a las MYPE para su formalización.

Medida de Política 5.5: Mejora del marco legal de modalidades formativas

El Plan propone  modificar la Ley Nº 28518, “Ley de Modalidades Formativas Laborales”, mediante un Proyecto de Ley que presentarán en diciembre de 2019, a fin de generar una mayor inserción laboral en los jóvenes. Señala que la falta de trabajo juvenil se debe a la falta de habilidades para cubrir los puestos de trabajo, el bajo nivel de capital humano de la fuerza laboral juvenil, entre otros. Por otra parte, también menciona que sólo el 4% de las empresas utiliza este régimen de contratación, según el INEI. Sin embargo; no se especifica en qué consistirían las modificaciones.

Medida de Política 5.6: Reestructuración de programas de inserción y promoción de empleabilidad

El plan señala la necesidad de fortalecer las habilidades socioemocionales o más conocidas como habilidades blandas, que según evalúan son falencias de los trabajadores que las empresas evalúan al momento de contratarlos. Plantean fortalecer las capacitaciones en competencias básicas y transversales para el empleo (CBTE), desarrollar competencias cognitivas y socioemocionales,  reestructurar los programas de empleo con los que cuenta el MTPE, e implementar el uso de tecnologías de información.

Medida de Política 5.7: Modernización del Servicio Nacional de Empleo

El Ministerio de Trabajo, en relación al Servicio Nacional de Empleo, actúa como intermediador entre empresa y trabajadores mediante la Red Nacional del Servicio Nacional del Empleo en Gobiernos Locales, a través de los Centros de Empleo donde se ofertan bolsas de trabajo. La propuesta del plan, es fortalecer la inserción de los usuarios.

Medida de Política 5.8: Modernización del Sistema de Inspección del Trabajo

El último punto que aborda el Plan es el Sistema de Inspección del Trabajo. Se señala que fortaleciendo SUNAFIL se podrá afrontar la informalidad laboral, concentrada principalmente en la micro (90.6%) y pequeña empresa (49.7%). De esta manera se proponen tres aspectos: modificar la normativa que permita ampliar las capacidades de las intervenciones fiscalizadoras, y delimitar de mejor forma sus competencias; asimismo, adoptaran el uso de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) para ingresar denuncias, y recibir notificaciones electrónicas. Las TIC facilitarán la creación de perfiles de riesgo de empleadores aumentando la eficiencia del proceso inspectivo, con la creación de intendencias regionales, oficinas zonales y módulos itinerantes.

El Plan, precisa que se presentarán tres Proyectos de Ley en julio de 2021,  donde se implemente la conciliación administrativa como facultad de la inspección del trabajo, se faculte la actuación de peritos en el marco de los procedimientos inspectivos, y se determine las materias que requieran ser atendidas por el Poder Judicial de forma excluyente.

Si bien puede ser considerado positivo ampliar las capacidades de las intervenciones fiscalizadoras, aún no se detalla en qué consistiría. Por otro lado, proponer “delimitar” sus competencias si generaría posibles restricciones, más aun cuando las funciones y competencias de los inspectores ya están determinadas en su normatividad, siendo los empresarios quienes más han estado presionando por restringirlos. De los Proyectos de Ley señalados, causa preocupación el referido a la determinación de las materias que requieran se atendidas por el Poder Judicial, dado que a pesar de las inspecciones realizadas y las multas establecidas, existen empleadores que no cumplen con lo ordenado por SUNAFIL, y los trabajadores se ven obligados a acudir al Poder Judicial para hacer valer su derecho.

Balance:

Aspectos Positivos

Consideramos que fortalecer las competencias y habilidades de los jóvenes trabajadores para poder acceder a puestos de trabajo, así como fortalecer las  habilidades socioemocionales o habilidades blandas es positivo para que puedan cubrirse vacantes en el mercado laboral. En relación a lo señalado, desde el despacho parlamentario se ha presentado un proyecto de Marco Normativo “Para impulsar la inserción juvenil al mercado laboral en los países Andinos”, que plantea Impulsar políticas públicas que busquen desarrollar las capacidades y potencialidades de los jóvenes para facilitar su inserción al mercado laboral que está pendiente de debate en el Parlamento Andino.

La adopción del uso de Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC) en las denuncias y notificaciones de SUNAFIL, permitirá que se acorten los tiempos administrativos.

La modernización del Servicio Nacional del Empleo, puede permitir una labor más eficiente para la oferta de bolsas de trabajo. Sin embargo; se debe buscar que los puestos de trabajo no sean principalmente los de baja productividad.

Aspectos Críticos

El objetivo de lograr un mercado laboral dinámico y competitivo para lograr un trabajo digno, no ha sido atendido en el Plan. Lo que se ejecuta principalmente es la profundización de las reformas laborales de la década de los noventa, creando condiciones para más flexibilización laboral, y trabajo precario.

El Plan tiene un perfil básicamente pro empresarial, sus medidas de política han recogido algunas de las propuestas que la CONFIEP presentara a través de su documento Agenda País, pero ninguna de las propuestas por los trabajadores. Bajo el planteamiento de que se debe de actualizar la normativa laboral ante los cambios tecnológicos, se pretende reducir la responsabilidad de las empresas ante los trabajadores, como en el caso del Teletrabajo.

La modificación del Decreto Supremo Nº 001-96-TR, Reglamento de la Ley de Fomento del Empleo, Decreto Legislativo Nº 728, sobre beneficios sociales, ceses colectivos, y jornada a tiempo parcial, pretende modificar los derechos laborales contenidos en la norma o flexibilizarlos,  lo que perjudicaría a los trabajadores.

Se continúa otorgando más beneficios a las MYPE, las cuales pueden formalizarse empresarialmente, pero ello no significa formalización laboral. Por ello los índices de informalidad laboral continúan elevados. Además de ampliar el subsidio del Estado en pensiones y salud, que actualmente sólo corresponde a la micro empresa.

Respecto a las Modalidades formativas, el problema es cómo se aborda dicha modificatoria. Hace poco tuvimos el antecedente del proyecto de Ley Nº  1215/2016-CR , que proponía que los estudiantes de las instituciones técnicas adquieran experiencia laboral, trabajando sin recibir subvención económica. El acceso de los jóvenes a un puesto de trabajo, no debe orientarse por la reducción de derechos, sino más bien por brindar empleos dignos.

El Plan señala que se debe fortalecer el Sistema Inspectivo, pero sigue manteniendo el Decreto Supremo 007-2017-TR que debilita la inspección laboral, al prohibir la duplicidad de inspecciones al mismo sujeto inspeccionado durante el mismo año fiscal. Tampoco señala la necesidad de implementar intendencias de SUNAFIL en las 8 regiones faltantes. Por otro lado, causa preocupación que el Plan señale que se “delimitarán las competencias” de las intervenciones fiscalizadoras, dado que esta situación podría generar restricciones, además de que los Proyectos de Ley podrían flexibilizar la labor inspectiva, y restringir las acciones judiciales de los trabajadores ante los incumplimientos de los empleadores.

La elaboración de estas medidas del Plan ha estado a cargo de los Comités Técnicos Público-Privados (CTPP). Esta OP Nº 05, ha sido liderado por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, sin contar con la representación de los trabajadores. Además, al ser modificaciones a la normativa laboral, lo que corresponde es que primero pase por el Consejo Nacional del Trabajo, quienes toman acuerdos por consenso, lugar donde se desarrolla el “diálogo social”. Pero si el gobierno no implementa el diálogo, vulnera el Convenio Nº 144 de la OIT “Sobre la consulta tripartita” que el Perú ha ratificado, y terminará aprobando de facto, las modificatorias dictadas por la CONFIEP.

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[1] OIT. (2019).  Trabajar para un futuro más prometedor.

[2] CONFIEP. (2018). Agenda País. Versión 1.0.

[3] Decreto Supremo Nº 237-2019-EF. (2019). Plan Nacional de Competitividad y Productividad.

[4] CONFIEP. (2018). Agenda País. Versión 1.0.

[5] CONFIEP. (2018). Agenda País. Versión 1.0.