PLAN NACIONAL DE COMPETITIVIDAD Y PRODUCTIVIDAD. OP1: Dotar al país de infraestructura económica y social de calidad
Alan Fairlie
Erika Collantes
El 28 de julio de 2019, el Gobierno presentó el Plan Nacional de Competitividad y Productividad[1], en adelante Plan. Tal como se menciona en el Plan, el objetivo de éste es servir como enlace entre la visión de país formulada y diseñada a partir de la Política Nacional de Competitividad y Productividad[2] y la implementación de medidas de políticas necesarias para orientar la realidad del país hacia esa visión.
El primer objetivo prioritario es “dotar al país de infraestructura económica y social de calidad” (MEF, 2018, p. 24)[3]. La entidad conductora de este objetivo prioritario es el Ministerio de Economía y Finanzas.
La problemática considerada en torno a la ejecución de proyectos de infraestructura ha sido el resultado de un proceso de validación y consenso al interior de talleres donde se contó con la participación de diversas entidades del sector público, gremios empresariales y la academia. En estos talleres se resaltó que una de las principales debilidades en la ejecución de proyectos es la reducida planificación de las inversiones, la cual se evidencia en aspectos tales como el sistemático retraso en las adjudicaciones y el incumplimiento de las fechas de convocatoria programadas. Asimismo, destacaron las deficiencias en la formulación de estudios de pre inversión y expedientes técnicos que derivan en sobrecostos y retrasos en la ejecución de los mismos. Además, enfatizaron en la elevada complejidad de los procedimientos para el otorgamiento de permisos y licencias por parte de diferentes entidades públicas, la entrega del terreno para la obra y la presencia de obstáculos que reducen la predictibilidad de los plazos y tiempos para la ejecución de los proyectos de inversión pública.
Dentro de este objetivo, centrado en la dotación de infraestructura, se han establecido seis medidas de política orientadas a la generación de infraestructura para la provisión de servicios públicos y a mejorar la gestión de todo el ciclo de inversiones.
En el cuadro 1, se muestran los cuatro lineamientos de política de la Política Nacional de Competitividad y Productividad, así como las seis medidas señaladas en el Plan Nacional de Competitividad. Dichas medidas han sido consideradas dentro de cada lineamiento de política.
Cuadro 1: Lineamientos y Medidas de política
Fuente: Decreto Supremo Nº 237-2019-EFE
Elaboración: Propia.
A continuación, presentamos las medidas que contempla en el PNCP en el objetivo prioritario 1:
Medida de Política 1.1. Plan Nacional de Infraestructura
Respecto a la primera medida, se establece como medida de corto plazo la Aprobación del PNI y propuesta de institucionalización (Julio 2019) y el Decreto Supremo que aprueba la institucionalidad para el planeamiento, seguimiento y facilitación de la ejecución de proyectos del PNI (Octubre 2019), cuya ejecución estará principalmente a cargo de los Ministerios de Transportes y Comunicaciones, Vivienda, Construcción y Saneamiento, Agricultura y Riego; Ambiente, Energía y Minas, Salud, Educación, entre otras entidades del sector público. Como medida de más largo plazo se establece la creación de la cartera estratégica de proyectos actualizada (2022-2025).
Medida de Política 1.2. Plan BIM
La segunda medida de política es el Plan del modelamiento digital de la información (BIM, por sus siglas en inglés) en todo el sector público. Esto significa establecer criterios para la incorporación progresiva de herramientas de modelamiento digital de la información para la ejecución de la obra pública. Como medida de corto plazo el MEF establece un Proyecto de Decreto Supremo que regula el BIM (febrero, 2020). Como medida de más largo plazo están los programas piloto de aplicación, así como la formación de capital humano para el uso del BIM.
Medida de Política 1.3. Oficinas de Gestión de Proyectos (PMO)
La tercera medida de política son las Oficinas de gestión de Proyectos (PMO, por sus siglas en inglés). Según el MEF, la contratación de un PMO supone incorporar un equipo que respaldaría las decisiones del ejecutor (en el caso de una obra pública, de una unidad ejecutora especializada en inversiones) en la forma de asistencia técnica especializada. Como medidas de corto plazo, se plantean los lineamientos para la elaboración de TdR para la contratación de PMO para obras públicas (agosto 2019) y APP (setiembre 2019) y las bases estándar aprobadas por OSCE. Como medida de más largo plazo se encuentra la evaluación de impacto de la aplicación del PMO implementado.
Medida de Política 1.4. Contratos estándar para Asociaciones Público-Privadas (APP)
La cuarta medida de política realizada por el MEF abarca los Contratos estándar para Asociaciones Públicas-Privadas (APP), el cual tiene la finalidad de contar con un marco normativo transparente, estable y predecible, así como evitar una menor incidencia de adendas en los contratos de APP. Se señala que el MEF recientemente aprobó los lineamientos para el diseño de contratos de APP[4], de entre los cuales se encuentra una cláusula anticorrupción en el contrato estándar. Para su implementación efectiva en el corto plazo, mediante acuerdo de Consejo Directivo de Proinversión, se propone aprobar la Guía Contractual y el Contrato estándar para proyectos de APP (diciembre 2019).
Medida de Política 1.5. Habilitación del uso de contrataciones tipo NEC en el marco legal peruano
Esta medida busca que las obras públicas se contraten con mecanismos modernos de adquisición, en el marco de la implementación progresiva del Sistema Nacional de Abastecimiento[5]. Como medida de corto plazo se establece opciones compatibles con el marco legal preexistente presentadas (diciembre 2019). Como medidas de más largo plazo se establecieron la normativa para la habilitación de nuevas opciones de uso del modelo NEC aprobada y la evaluación de impacto de la aplicación de contratos NEC implementada.
Medida de Política 1.6. Facilitación de la inversión en infraestructura
Esta medida contiene acciones específicas para la estandarización de procedimientos cuya estandarización a nivel municipal y a nivel sectorial generaría una mayor predictibilidad para los cronogramas de ejecución de las inversiones (diciembre 2019). Adicionalmente, se prevé elaborar un informe de evaluación de los principales cuellos de botella en la inversión pública, y la consecuente hoja de ruta para resolverlos sobre la base de un enfoque de procesos (primer semestre 2020). Como medidas para el 2021, se establecen los procedimientos estandarizados e implementados y una hoja de ruta de cuellos de botella implementada.
Balance
Aspectos positivos
Respecto a las medidas de estandarización de procedimientos en el sector público así como el modelamiento digital de la información para la ejecución de las obras públicas, las contrataciones tipo NEC y las oficinas de gestión de proyectos, consideramos que son medidas positivas, pues estamos seguros que la modernización del Estado es fundamental para mejorar la eficiencia y gestión de los proyectos de inversión pública, en un contexto de la Cuarta Revolución Industrial caracterizado por la era digital.
Aspectos críticos
El 28 de julio fue publicado el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) elaborado por el MEF. De acuerdo con el MEF, “el PNIC representa el primer esfuerzo peruano del Estado peruano por definir una visión y objetivos, priorizar proyectos y articular las inversiones para potenciar el crecimiento, la competitividad y el desarrollo en el país, desde una perspectiva sectorial y territorial” (MEF, 2019, p. 12)[6]. Sin embargo, según el monto de inversión de la lista de los 52 proyectos priorizados, el 50% de los proyectos se encuentra en Lima Metropolitana, el 83% se encuentra concentrada en el sector de transportes y comunicaciones y el 66% son Asociaciones Público-Privadas (APP). Claramente este Plan Nacional de Infraestructura no es ni territorial ni sectorial, sino más bien está enfocado en realizar más proyectos mediante la modalidad de APP.
Respecto a los contratos estándar para APP, es evidente que, frente a los últimos escándalos de corrupción de las APP y la pérdida de confianza de la población, se hayan visto en la necesidad de poner una cláusula de anticorrupción. Sin embargo, esto es insuficiente, ya que existen otros problemas como los elevados costos y riesgos que asume el Estado bajo la modalidad de APP debido principalmente a su poca capacidad de gestión y a la falta de transparencia en la rendición de cuentas. Hace falta incluir a las APP en la contabilidad nacional como deuda pública para que se incluyan en el análisis de sostenibilidad fiscal, y considerar el riesgo de los pasivos contingentes ocultos en caso de que fracase el proyecto.
Asimismo, también hace falta promover la buena gobernanza democrática de todos los proyectos grandes de infraestructura a través de consultas informadas y la participación de la sociedad civil, considerando prioritario que los proyectos de APP se diseñen y seleccionen en beneficio de toda la sociedad, implementando indicadores claros y mecanismos eficaces de seguimiento que permitan evaluar el impacto de las APP sobre la población en condiciones de pobreza, desde el proceso de selección hasta su puesta en marcha (Romero, 2015) [7]. Este punto ha sido discutido y corroborado en los distintos foros y entrevistas con especialistas nacionales e internacionales (ver: http://alanfairliereinoso.pe/?p=4117)
Las medidas establecidas en el Plan Nacional de Competitividad para el eje de infraestructura pretenden continuar impulsando proyectos basándose en nuestro modelo primario exportador, y quieren hacerlo a través de APP, la cual ha tenido impactos sociales y ambientales graves, tal como lo hemos señalados en nuestros análisis previos (ver: http://alanfairliereinoso.pe/?p=3789). Asimismo, algunas de las medidas establecidas en el Plan, son iguales a las propuestas por la CONFIEP en la Agenda País versión 1.0[8], como los PMO y las contrataciones tipo NEC. Esperemos que las propuestas de la CONFIEP de crear unidades de APP en los ministerios y gobiernos subnacionales, así como mayores APP para la dotación de infraestructura social y la administración del servicio público en los sectores de salud, educación, electrificación rural y agua y saneamiento, no sean tomadas por el MEF pues esto solo conllevará a una pérdida de bienestar de la sociedad.
[1] MEF (2019). Plan Nacional de Competitividad y Productividad. Decreto Supremo No. 237. Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 28 de julio de 2019.
[2] MEF (2018). Política Nacional de Competitividad y Productividad. Decreto Supremo No. 345. Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 31 de diciembre de 2018.
[3] Íbid.
[4] MEF (2019). Resolución Directorial N° 001-2019-EF/68.01. Véase: https://www.mef.gob.pe/contenidos/archivos-descarga/Lineamientos_disenno_contratos_APP.pdf
[5] El Sistema Nacional de Abastecimiento es un conjunto de principios, políticas, normas, procesos, procedimientos e instrumentos que actúan de forma integrada para asegurar la provisión de los bienes y servicios necesarios para el funcionamiento del Sector Público, orientados al logro de resultados y la generación de valor público a través de la cadena de abastecimiento, en el marco de un eficiente y eficaz empleo de los recursos públicos asignados. Véase: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2018/12/Sistema-Nacional-de-Abastecimiento-C%C3%A9sar-Candela-Castillo.pdf
[6] MEF (2019). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. Decreto Supremo No. 238. Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 28 de julio de 2019. Véase: https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/planes/PNIC_2019.pdf
[7] Romero, M. (2015). What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development. European network on debt and development. Bruselas: Eurodad.
[8] CONFIEP (2019). Agenda País Versión 1.0. Véase: https://www.confiep.org.pe/wp-content/uploads/2019/07/Agenda-Pa%C3%ADs-CONFIEP-2.pdf
