Recomendación Nº 382 “Para Fortalecer la Lucha Contra la Evasión y Elusión Tributaria para Ampliar la Recaudación Fiscal en la Región Andina”

La Plenaria del Parlamento Andino reunida en el marco de su Periodo Ordinario de Sesiones, los días 27, 28 y 29 del mes de mayo de 2019, en la ciudad de Lima, República del Perú

CONSIDERANDO

Que, la recaudación fiscal es la principal fuente que poseen los Gobiernos para financiar la provisión de bienes y servicios públicos a la población y combatir la desigualdad y la pobreza. En ese sentido, garantizar una tributación adecuada y justa, es clave para la reducción de algunas brechas, sobre todo en materia de educación, acceso a la salud, transporte e infraestructura;

Que, Naciones Unidas considera que para alcanzar y garantizar los derechos humanos, así como el desarrollo sostenible de las economías, es necesario reducir las corrientes financieras ilícitas, las cuales abarcan tanto la evasión como la elusión fiscal, precisando que “Mientras que la evasión fiscal, que vulnera la legislación tributaria nacional, es abiertamente ilegal, diversos sistemas de elusión del impuesto de sociedades utilizan métodos muy complejos que hacen muy difícil para las autoridades tributarias nacionales reunir pruebas suficientes de la vulneración de leyes y reglamentos nacionales.”(ONU, 2016, Pg7);(1)

Que, las bases imponibles de las economías, son erosionadas principalmente por la evasión y la elusión fiscal. En el caso de la evasión fiscal, los principales facilitadores son las jurisdicciones con secreto bancario, los paraísos fiscales, las empresas ficticias y las cuentas offshore. La falsa facturación comercial es el mecanismo más utilizado para evadir impuestos, la misma que se define como “la emisión de facturas comerciales falsas, que entraña la falsificación de formularios de aduanas u otros documentos comerciales. Modificando a la baja las facturas de exportación y al alza las de importación, los evasores fiscales pueden sacar activos de los países para depositarlos en cuentas bancarias secretas y empresas ficticias en paraísos fiscales” (ONU, 2016, Pg6). De acuerdo con un estudio de Global Financial Integrity, solo entre el 2002 y 2006, las economías en desarrollo registraron pérdidas de entre 98.000 y 106.000 millones de dólares anuales en sus ingresos fiscales(2);

Que, en el caso de la elusión fiscal, el método más utilizado por las empresas, en especial las trasnacionales, es el traslado artificial de sus beneficios y/o utilidades a empresas asociadas (o fachadas que no realizan actividades comerciales), generalmente ubicadas en jurisdicciones de baja o nula tributación como los paraísos fiscales. De esta manera se evita tributar en el país donde se realizó la actividad económica. (3) Estudios como el de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), señalan que estos mecanismos de elusión generan grandes pérdidas en los ingresos tributarios de los países en desarrollo, siendo este monto alrededor de 100.000 millones de dólares anuales. (4) Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) estima que las pérdidas por este concepto de elusión representan a largo plazo 200.000 millones de dólares anuales, es decir el 1,7% del PBI de las economías en desarrollo; (5).

Que, la elusión fiscal no solo representa la pérdida de recursos para los Estados, sino profundiza las desigualdades económicas y el desarrollo sostenible, pues solo favorece a una pequeña minoría y el recorte del gasto público impacta directamente en toda la población. En ese sentido, muchas veces los Estados se ven obligados a aplicar incrementos a los impuestos regresivos, en donde los más pobres son los más afectados. Para Naciones Unidas, este tipo de estructuras tributarias “limitan los efectos redistributivos de los programas sociales, ya que en última instancia son sufragados por las mismas personas a las que deberían beneficiar. La necesidad de compensar los déficits de ingresos por medio de impuestos regresivos dificulta, pues, el ejercicio de los derechos económicos y sociales de los más vulnerables” (ONU, 2016, Pg9);

Que, la recaudación fiscal en los países de América Latina en promedio representó en el 2016 el 22.7% del PBI de la región, registrándose una caída de 0.3 puntos porcentuales en comparación con el año anterior. Asimismo, de acuerdo con algunas investigaciones, esta caída se debe a la falta de reformas tributarias estructurales en los países de la región latinoamericana. Cabe precisar que los ingresos tributarios de los países de América Latina, siguen siendo inferiores al promedio de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (34,3% del PIB en 2016); (6)

Que, los países de la región Andina, a excepción de Bolivia, presentan niveles de recaudación inferiores al promedio de la región latinoamericana, siendo la Repùblica del Perú el país andino que en el 2016 registró una menor recaudación (16.1% PBI), seguido de Colombia (19.8% PBI), Chile (20.4% PBI), y Ecuador (20.5% PBI); (7)

Que, para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), uno de los principales factores asociados a la baja recaudación fiscal en la región latinoamericana, son los sistemas tributarios inadecuados, así como los altos niveles de evasión y elusión de impuestos existentes, generando millones de dólares de pérdidas para los países de la región;

Que, de acuerdo a las estimaciones de CEPAL “la evasión y la elusión de los impuestos sobre la renta personal y de las empresas costaron a América Latina más de 190.000 millones de dólares en 2014, es decir, un 4% del PIB regional” (Cepal, 2016a, Pg6). (8) Y en el 2015, “la evasión del impuesto sobre la renta y el impuesto sobre el valor agregado representaron 340.000 millones de dólares, es decir, 6,7% del PIB… ello implicó que el costo de la evasión fiscal sea mayor que el total del gasto público de inversión de la región”. (Cepal, 2016a, Pg10);

Que, según la CEPAL los países andinos se caracterizan por que sus estructuras tributarias muestran una alta dependencia de recursos fiscales derivados de industrias extractivas. En relación con la composición de la estructura tributaria, los países andinos tienen una estructura sesgada hacía en la recaudación por el lado del IVA, es decir impuestos al consumo (impuestos indirectos);

Que, en América Latina, menos del 33% de la recaudación tributaria corresponde a impuestos directos, y es así como para el periodo 2010 – 2014, la región ha recaudado un promedio de 9,4 % del PBI en impuestos indirectos y solo un 5,7% del PIB a partir de tributos directos; (9)

Que, en los países andinos se registran altos niveles de evasión, los cuales se sitúan entre el 65,3% del de la recaudación tibutaria en Ecuador, 53% en Perú y 28% en Colombia; (10)

Que, CEPAL estima que las salidas financieras ilícitas (evasión y elusión tributaria), producto de la manipulación de precios en el comercio, implica una reducción de los ingresos fiscales equivalentes de la 0,5% del PIB de la región.Es decir, aproximadamente 31.000 millones de dólares anuales, monto que equivale a entre un 10% y un 15% de la recaudación efectiva del impuesto sobre la renta corporativa. (11) En el caso de los países andinos, estas pérdidas en el 2013 oscilaban entre 2.5% del PBI, como es el caso de Chile, Ecuador (2.1% del PBI), Bolivia (1.6% PBI), Perú (1.4% del PBI) y Colombia (0.9% del PBI). En el caso de los países andinos, las salidas financieras durante el periodo 2004-2013 fueron de más de 97 millones de dólares, representado en su conjunto el 12.3% del total de flujos salidos de la región; (12)

Que, la explotación de recursos extractivos es una característica latente en los países andinos, los cuales se ubican entre los mayores productores a nivel mundial de varios minerales y metales, siendo una de las principales fuentes de divisas de la región. No obstante, de acuerdo con las estimaciones de CEPAL, (13) la elusión tributaria producto de la falsa facturación en el comercio de productos mineros ha presentado en las últimas décadas una tendencia al alza, representando entre 2000-2014, una pérdida acumulada de 5,478 millones de dólares, significando alrededor del 2% del valor de las exportaciones de los productos mineros. Es así como, las “pérdidas tributarias anuales ocasionadas por estas salidas representan 110 millones de dólares en el periodo 2000-2014, lo que significa cerca de 1% de la recaudación del impuesto sobre la renta de personas jurídicas en los países andinos” (Cepal, 2016b, Pg 81);

La aplicación de normas antiabuso o antielusivas se viene dando desde hace muchos años en los países de la región, incluyendo los países andinos, los cuales ya iniciaban la aplicación de controles en fiscalidad internacional desde la década de los 2000. Es así que, Ecuador y Perú empezaron a implementar normas específicas sobre precios de transferencia, subcapitalizacion y paraísos fiscales, sin embargo, fue Bolivia el primero en implementar una norma general antielusiva, la que entró en vigencia en 2003. No fue hasta varios años después, que Chile (2015), Colombia (2013) y Perú (2012), lograron aprobar normas generales antielusivas, aunque no necesariamente en aplicación plena, tal como la Norma XVI de Perú, la que hasta ahora sigue en situación de suspensión parcial. En Colombia, la referida norma sufrió algunos cambios con la reforma tributaria de 2016;

Que, a nivel regional existen algunas iniciativas legales que buscas prevenir la elusión y evasión tributaria. Es así como, en el ámbito de la Comunidad Andina en el 2004 se promulgó la Decisión 578 “Régimen para evitar la Doble Tributación y Prevenir la Evasión Fiscal de la Comunidad Andina”. No obstante, tras el proceso de reingeniería de la CAN, esta temática fue removida de los temas prioritarios de la CAN; (13)

Que, en el 2017 en el marco de la V Cumbre de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), en la Declaración Política de Punta Cana, reconocieron la necesidad de “Fomentar la cooperación tributaria internacional, fortaleciendo los marcos regulatorios, promocionando los intereses de los países en desarrollo en los foros internacionales y apoyando iniciativas intergubernamentales para combatir la elusión y evasión fiscales, la corrupción y el lavado de dinero que, utilizando ciertas prácticas crean incentivos para transferencias ilícitas de activos que causan efectos negativos en la economía global, en particular para los países en desarrollo.” (CELAC, 2017);

Que, el Parlamento Andino, a través las Recomendaciones 342: Fortalecer los Estándares de Transparencia Financiera en los Países Andinos para Favorecer los Niveles de Recaudación y un Crecimiento Sostenible e Inclusivo, y la Recomendación 344: Para el Fomento de la Cooperación en la Política Fiscal en los Países Andinos para Favorecer el Financiamiento del Desarrollo Sostenible, hacen un llamado a los estados miembros para fortalecer la coordinación y articulación en materia de transparencia fiscal, facilitando y promoviendo el acceso a mecanismos y sistemas de intercambio de información que permitan identificar posibles mecanismos de evasión y elusión tributaria, en aras de avanzar hacia una fiscalidad eficiente y justa, con capacidad redistributiva que favorezca el financiamiento de políticas necesarias para alcanzar el desarrollo sostenible;

Por los considerandos anteriormente expuestos, la Plenaria del Parlamento Andino en el ejercicio de sus atribuciones.

RECOMIENDA

ARTÍCULO PRIMERO: A los Estados miembros, adoptar normas antiabuso o antielusión de carácter general, para ampliar el campo de acción de las entidades fiscalizadoras, estas deben ser revisadas y mejoradas constantemente, para adecuarse a los nuevos esquemas que utilizan los contribuyentes para no pagar impuestos.

ARTÍCULO SEGUNDO: Incorporar dentro de las normativas tributarias lineamientos que les permita a las administraciones tributarias hacer frente a los nuevos esquemas de negocios. Especialmente, aquellos que son digitales, permitiendo que dispongan a) información sobre los agentes y sus actividades económicas; b) capacidad legislativa para determinar, adecuar y aplicar la normativa.

ARTÍCULO TERCERO: Promover la mayor asignación de recursos destinados a las administraciones tributarias.Ello con el fin de que cuenten con mayores capacidades humanas, mejores herramientas tecnológicas para poder hacer un control más eficiente de las maniobras elusivas, y de ese modo poder determinar si un contribuyente ha realizado operaciones artificiosas sin contenido económico, para obtener una ventaja tributaria.

ARTÍCULO CUARTO: Fomentar la cooperación y el intercambio de información entre los países miembros, así como el establecimiento de criterios comunes para eliminar las barreras sobre el acceso a la información bancaria, tributaria y comercial de los contribuyentes, para así sumar esfuerzos en la lucha contra la elusión tributaria. Dada y firmada en la Ciudad de Lima, República del Perú, a los 29 días del mes de mayo del año 2019.

FOTO Portada: Monumental.co.cr

(1) ONU (2016) Estudio final sobre las corrientes financieras ilícitas, los derechos humanos y la Agenda 2030 para el Desarrollo.

(2) Hollingshead, “The implied tax revenue loss from trade mispricing”, Global Financial Integrity, pág. 1 (2010).

(3) ONU (2016) Estudio final sobre las corrientes financieras ilícitas, los derechos humanos y la Agenda 2030 para el Desarrollo.

(4) A. Cobham (2015). UNCTAD study on corporate tax in developing countries.

(5) FMI (2015). Base erosion, profit shifting and developing countries.

(6) OCDE, CIAT, CEPAL, BID (2018). Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe 2018 28

(7) Ibid.

(8) CEPAL (2016a) Tributación para un crecimiento inclusivo.

(9) CEPAL (2018) Panorama fiscal 2016.

(10) CEPAL (2016b) Flujos financieros ilícitos en los países andinos, Una mirada al sector minero 32 CEPAL (2018) Panorama fiscal 2018.

(11) CEPAL (2017) Flujos financieros ilícitos en América Latina y el Caribe.

(12) CEPAL (2016b) Flujos financieros ilícitos en los países andinos, Una mirada al sector minero.

(13) CAN (2014) DECISION 797 “Comités y Grupos Ad Hoc de la Comunidad Andina en el marco de la reingeniería del Sistema Andino de Integración”