Política de Competitividad y Productividad: ¿Infraestructura con APPs?

Alan Fairlie y Erika Collantes

El primer objetivo prioritario de la Política Nacional de Competitividad y Productividad es “dotar al país de infraestructura económica y social de calidad” (MEF, 2018, p. 24)1. El primero de los lineamientos de política que propone el MEF, es “planificar articulada y eficientemente la infraestructura pública tomando en cuenta las modalidades de ejecución y de financiamiento, además de los mecanismos de rendición de cuentas” (MEF, 2018, p. 37)2.

En la actualidad, una de las modalidades más utilizadas en la ejecución de proyectos de infraestructura en el Perú, son las Asociaciones Público Privadas (APP)3. Según estadísticas publicadas por el MEF4, las adjudicaciones por APP en el país han presentado un notable aumento en el monto de inversión desde su creación. Sin embargo, después de diez de años de vigencia de esta modalidad contractual, el impacto de las APP no ha logrado los resultados esperados. En un estudio realizado para el Perú sobre las reformas del gasto público a través de APP, se menciona que: “Si bien es cierto, las APPs (…) han ido creciendo progresivamente, aún no alcanzan los niveles que las expectativas sobre dichos mecanismos han generado. Tampoco constituyen una respuesta efectiva ante la desaceleración de la inversión privada y el crecimiento económico” (Shack, 2016, p. 5)5.

Experiencia internacional. En una investigación de Romero (2015)6, que analiza el impacto de las APP a nivel mundial, encuentra que, en la mayoría de los casos, las APP son la modalidad más costosa de financiación e incrementan el gasto público de manera significativa. También, que es muy difícil negociar y ponerlas en práctica debido a la complejidad y larga duración de los contratos, y a las renegociaciones. Esta autora pone en evidencia la poca capacidad del Estado para implementar las APP, sobre todo en los países en desarrollo. En esta misma línea, un informe reciente de Eurodad (2018)7, se encuentra que, estas resultaron ser más riesgosas para el Estado que para el sector privado, esto ya que el sector público tuvo que intervenir y asumir todos los costos, cuando las cosas no salieron bien. Asimismo, ponen en evidencia que “cinco de las 10 APP analizadas impactaron de forma negativa en los pobres y contribuyeron con el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres (Eurodad, 2018, p. 5).

América Latina y el Perú. La evidencia de los estudios sobre las APP en América Latina y el Perú, están muy relacionados con los hallazgos encontrados a nivel internacional. Dentro de un estudio, realizado por la CAF, sobre casos aparentemente exitosos de APP en América Latina, se encontró que los altos costos de las APP en la región “hacen poner en duda hasta qué punto el mecanismo de APP está sirviendo en la práctica para transferir una mayor eficiencia a la sociedad” (CAF, 2015, p. 268)8. En otro estudio que analiza los diferentes riesgos fiscales vinculados a las APP en el Perú y en la región, se evidencia que “Las APP fueron particularmente útiles cuando los problemas fiscales y de endeudamiento eran importantes. (…) ahora se descubre que pueden tener impactos fiscales negativos” (Alarco, 2015, p. 6)9. Un estudio más reciente es realizado por Alarco y Salazar (2019)10, quienes ponen énfasis en la problemática del marco regulatorio de las APP en la región y el Perú. Los autores muestran que, si bien las modalidades de las APP en las diferentes economías de América Latina se han sofisticado, no se ha notado un avance parecido en sus mecanismos de gestión.  En un estudio para América Latina, Roberto de Michele et. al. (2018)11, encuentra que el reconocimiento de que las adjudicaciones de ciertas APP en América Latina se dieron mediante el pago de sobornos activó la declaración de nulidad de los contratos, generando la parálisis de un número significativo de obras en la región.

Algunas recomendaciones. Dentro de las recomendaciones para evitar los altos costos y riesgos para el Estado, así como los actos de corrupción bajo la modalidad de APPs, podemos mencionar las planteadas por Romero (2015)12 , quien recomienda a los hacedores de política “dejar de ocultar el costo real de las APP” y optar por prácticas contables prudentes, como incluir a las APP en la contabilidad nacional como deuda pública para que se incluyan en el análisis de sostenibilidad fiscal, y considerar el riesgo de los pasivos contingentes ocultos en caso de que fracase el proyecto. Asimismo, considera prioritario que los proyectos de APP se diseñen y seleccionen en beneficio de toda la sociedad, implementando indicadores claros y mecanismos eficaces de seguimiento que permitan evaluar el impacto de las APP sobre la población en condiciones de pobreza, desde el proceso de selección hasta su puesta en marcha. Desde una perspectiva nacional, que puede ser extrapolada para la región, Alarco y Salazar (2019)13, recomiendan contar con criterios precisos y transparentes de evaluación ex ante de los proyectos de inversión, así como evitar la renegociación continua de contratos que origina alto riesgo moral y fiscal.

Infraestructura sí, pero no reeditando errores. Sin duda, se debe atender el déficit de infraestructura en el país, esencial para la competitividad y la productividad. Pero, la experiencia internacional y peruana, encuentran serias limitaciones de la modalidad de APP. Pese a ello, el Gobierno pretende impulsarla, sin ningún cambio o mejora que permita por lo menos corregir los problemas financieros, de gestión y de corrupción, involucrados. Ha tomado a pie juntillas, la propuesta que al respecto ha formulado el gran empresariado extranjero y nacional.

Debemos enmendar el rumbo, y no cometer nuevamente errores del pasado. Inversión en infraestructura sí, pero no con estas APP.

1 MEF (2018). Política Nacional de Competitividad y Productividad. Decreto Supremo No. 345. Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 31 de diciembre de 2018.
2 Ídem.
3 Las Asociaciones Público – Privadas fueron creadas por Ley bajo el DL No. 1012 en 2008. Decreto Legislativo que aprueba la Ley marco de Asociaciones Público – Privadas para la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada. Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 13 de mayo de 2008.
4 Ministerio de Economía y Finanzas. Asociaciones Público Privadas. Estadísticas. Evolución de Proyectos APP Adjudicados, 2008-2015. (https://www.mef.gob.pe/es/asociaciones-publico-privadas/estadistica).
5 Shack, N. (2016). Reformas de gasto público y crecimiento económico. El caso de las Asociaciones Público-Privadas en el Perú y la inversión “impulsada”. Serie No. 171. CEPAL y Cooperación Española.
6 Romero, María José (2015). What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development. European network on debt and development. Bruselas: Eurodad.
7 Eurodad (2018). Historia Repetida. Cómo fracasan las Asociaciones Público Privadas. Octubre 2018.
8 CAF (2015). Asociación Público Privada en América Latina: aprendiendo de la experiencia. Bogotá: Gastos gemelos comunicación, julio 2015.
9 Alarco, Germán (2015). ¿Negocio Público o Privado? Ventajas y desventajas de las Asociaciones Público-Privadas (APP) en América Latina. Lima: Latindadd.
10 Alarco, G. y Ciro Salazar (2019). Riesgos público-privados. Fallas regulatorias en las Asociaciones Público-Privadas y recomendaciones de política para la región desde el caso peruano. Lima: Latindadd.
11 Roberto de Michele, Prats y Lozada (2018). Efectos de la corrupción de las asociaciones público-privadas. Consecuencias de un enfoque de tolerancia cero. Documento de discusión No. 625. Banco Interamericano de Desarrollo.
12 Romero, M. (2015). What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development. European network on debt and development. Bruselas: Eurodad.
13 Alarco, Germán y Ciro, Salazar (2019). Riesgos público-privados. Fallas regulatorias en las Asociaciones Público-Privadas y recomendaciones de política para la región desde el caso peruano. Lima: Latindadd.