TPP: desafíos para el Perú

Publicado en: www.ictsd.org

Los nuevos mega acuerdos comerciales tienen implicancias para la gobernanza global y pueden aumentar la dificultad para retomar las negociaciones de la Organización Mundial del Comercio (OMC; Kolsky, 2015).

Estos tendrán mayores impactos económicos y sociales en los miembros y no miembros que los tratados de libre comercio (TLC) existentes, pues implican no solo una mayor liberalización, al ser su prioridad la reducción de las barreras no arancelarias, sino además una revisión de las regulaciones e instituciones internas, con lo que afectan a la sociedad. También influirían en la reestructuración de la demanda comercial regional y mundial (Sugawara, 2015).

El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) es un acuerdo de integración profunda y, desde la entrada de Estados Unidos (EE.UU), un megaproceso de implicancias globales que transformó el horizonte de la propuesta inicial del P4. El acuerdo ahora incluye nuevas cuestiones como coherencia regulatoria, competencia y contratación pública. Además de su potencial beneficio comercial, el TPP facilitaría la integración económica en la región Asia-Pacífico (Yancan, 2012).

La coexistencia de acuerdos plantea importantes complejidades legales sobre el aporte del TPP en cuanto a resolver el noodle bowl asiático. También sobre la futura relación del TPP y la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés), ya que varios países participan simultáneamente en ambos procesos.

El RCEP también puede ser visto como la respuesta de China al TPP. Mientras que el TPP y el RCEP tienen siete países en común, China está solo en el RCEP y EE.UU. solo en el TPP (Kolsky, 2015).

Un análisis económico comparativo de los países del TPP sugiere que este sería significativo para EE.UU. y podría volverse una plataforma para un área de libre comercio de Asia-Pacífico. No obstante, dada la gran diversidad entre los participantes, es un gran reto lograr estándares altos y comprensivos entre miembros (Williams, 2013).

Este artículo presenta una perspectiva desde una economía pequeña y abierta como el Perú, sobre posibilidades y riesgos del mismo.

TPP en la política comercial de Perú
El Perú participa en procesos bilaterales, multilaterales y plurilaterales. No apunta únicamente a consolidar determinados beneficios en países específicos, sino también a ampliar la apertura de mercados integrados para nuestra oferta exportable.

En la actualidad, Perú tiene acuerdos comerciales negociados con 52 países y la participación en el TPP forma parte de un proceso deliberado de apertura. De hecho, el 94% del comercio internacional está amparado por acuerdos vigentes y en negociación. Al respecto, China es el principal mercado de destino, pues ha desplazado a EE.UU. y a la Unión Europea.

Dada la importancia que tiene Asia para Perú, las relaciones con dicho continente se han mantenido bajo particular atención. Primero se ingresó en 1998 al Foro de Cooperación Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) y luego se suscribieron acuerdos bilaterales con diversos países asiáticos, el más importante con China.

Por otra parte, Perú tuvo un rol clave en el lanzamiento de la iniciativa de la Alianza del Pacífico y ha mantenido un rol muy activo en las negociaciones del TPP como proceso transcontinental en la cuenca del Pacífico.

¿Por qué ingresa Perú al TPP?
Perú anunció su decisión de participar en el proceso de negociación del TPP en el marco de la Cumbre de Líderes de APEC, efectuada en noviembre de 2008 en Lima. Los países del TPP constituyen un tercio del intercambio comercial de Perú con el mundo. Entre ellos se encuentran EE.UU., seguido de Canadá, Japón y Chile, países que concentran el 92% del total exportado a los países del TPP.

Las 11 economías que participan con Perú en este acuerdo constituyen en conjunto un mercado de 805 millones de personas, el cual es un mercado potencial ya que representa un cuarto de las importaciones totales del planeta, mientras que Perú solo les exporta el 0,25% de lo que compran. Así, se busca ampliar la apertura de mercados integrados a nuestra oferta exportable. El problema es que no está China, nuestro primer socio comercial a nivel global.

También se resalta desde la posición oficial que los acuerdos regionales y bilaterales existentes convivirán con el TPP. Una vez puesto en marcha, el acuerdo creará más oportunidades y exigencias para que Perú se convierta en un puente comercial eficiente entre América del Sur y Asia.

En el corto plazo, el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) estima que se podrán colocar en Australia, Nueva Zelanda, Brunéi, Malasia y Vietnam alrededor de US$ 2250 millones adicionales en frutas y hortalizas, granos andinos, productos pesqueros y productos textiles de algodón y alpaca.

“El beneficio fundamental para las PYMEs [pequeñas y medianas empresas] peruanas es la llamada acumulación de origen. De esta manera, las pequeñas y medianas empresas podrán usar insumos de cualquiera de los 12 países del TPP para que sus productos ingresen a esos mercados con los beneficios del acuerdo, elevando así su competitividad. Así, se permitirá que las PYMEs puedan aprovechar las cadenas de suministro en la región TPP”, refirió el Viceministro Edgar Vásquez (Mincetur, 17/08/15).

Se reconoce, sin embargo, que para poder aprovechar los beneficios de este acuerdo es necesario avanzar en la agenda de reformas políticas y estructurales. Se debe incentivar la actividad empresarial y facilitar el comercio internacional, invertir en infraestructura de transporte, telecomunicaciones, educación e innovación tecnológica. De esta manera, se busca mejorar los procesos productivos y reducir los costos logísticos del comercio exterior.

Al considerar los acuerdos regionales suscritos, la cuestión es reconocer qué se puede obtener adicionalmente de los países del TPP con los que ya se tienen TLC –los que concentran casi la totalidad de las exportaciones al bloque–, y si las concesiones adicionales justifican la ganancia potencial de la ampliación de nuevos mercados.

En una revisión sobre los impactos del TPP y por lo tanto de los resultados para Perú, las conclusiones son interesantes. En Petri (2012) se presenta un análisis cuantitativo de la integración Trans-Pacífica y Asiática entre 2010-2025, mientras que Li y Whalley (2012) calculan los costos de comercio para China, EE.UU., Japón y otros países del TPP, incluyendo a Perú en uno de los grupos. Ambos documentos muestran que existen grandes ganancias proporcionales para las pequeñas economías como Perú.

En cambio, Narayanan y Kumar Sharma (2014), en un análisis del impacto del TPP en la economía india, incluyendo a Perú, concluyen que para este último los resultados son modestos e incluso pueden llegar a ser negativos.

En acceso a mercados, lo central es la acumulación de normas de origen que teóricamente permitirá consolidar cadenas productivas existentes, así como integrarse a nuevas cadenas globales. El tema es que Perú tendría que hacer concesiones adicionales a las ya otorgadas en diferentes disciplinas. Como señala Carlos Furche (2013), lo que se conseguiría para el caso chileno en mercados es marginal y las concesiones en propiedad intelectual y otras disciplinas serían muy costosas. En ese sentido, la justificación de permanecer en el TPP sería principalmente política: no quedar fuera de la iniciativa liderada por EE.UU.

Cadenas de valor y TPP
Las cadenas globales de valor y sus requerimientos han demandado el desarrollo de acuerdos comerciales de integración profunda. El TPP incluye reglas innovadoras para la gestión eficiente de las cadenas globales de valor. Asimismo, por ser posiblemente el primer mega acuerdo de libre comercio, las reglas contenidas en él podrían convertirse en estándares globales de facto (Nakagawa, 2015).

América Latina ha participado de manera diferenciada en ese proceso. Particularmente importante ha sido cómo México y Centroamérica se han articulado a una de las fábricas mundiales como EE.UU. Sudamérica, en menor grado, y economías como la peruana se han integrado al inicio de la cadena a través de la provisión de minerales y recursos naturales, pero no con valor agregado o avanzando en la misma línea debido a las deficiencias estructurales que presenta en términos de tecnología, infraestructura, tecnologías de la información y otros mecanismos claves para conseguir tal objetivo (UNCTAD, 2013; BID, 2014).

Chile y Perú se han posicionado como exportadores de materias primas a Asia, pero con escaso comercio intraindustrial (Roldan, Castro y Eusse, 2013). No resulta evidente cómo la participación en el TPP podría contribuir a modificar sustancialmente ese patrón, ya que la suscripción de acuerdos comerciales no se acompañó de un énfasis similar en políticas industriales, ni de diversificación productiva y exportadora. En las condiciones actuales, el Perú no sería el más beneficiado en el corto plazo; habría que esperar políticas domésticas que lo hagan posible más adelante.

El TPP también tiene un capítulo sobre pymes y se busca su impulso en el proceso, lo cual es fundamental por su contribución al empleo de las economías participantes, no tanto a sus exportaciones. Sin embargo, hay limitaciones importantes para las economías de América Latina que, en el mejor de los casos, han tenido incorporaciones como proveedores a grandes empresas exportadoras nacionales que exportan a cadenas principalmente regionales (SELA, 2012).

Además, ese ciclo de crecimiento exportador y el auge de cadenas de valor parece haber llegado a su fin, pues se abre un nuevo escenario donde se esperan condiciones más complicadas en el entorno internacional necesarias para el éxito de tal estrategia. Este fenómeno parece trascender la actual coyuntura y adquirir rasgos estructurales.

Perú: intereses defensivos y críticas
Para Mincetur, los opositores al TPP concentran sus críticas en dos temas: propiedad intelectual y controversias inversionista-Estado, y busca refutarlos de la siguiente manera:

Tabla Alan Fairlie

Para autores como Furche (2013), las propuestas en discusión plantean la incorporación de nuevas disciplinas y estándares en varios de los capítulos y áreas de negociación de mayor sensibilidad para países en desarrollo: propiedad intelectual, coherencia regulatoria, derechos digitales, movimiento de capitales, asuntos laborales y medio ambiente. Estos capítulos reflejan las prioridades de la agenda de los socios dominantes en esta negociación, particularmente de EE.UU., que procura reabrir los capítulos negociados en sus acuerdos bilaterales y obtener concesiones adicionales.

En el capítulo de propiedad intelectual se plantearía que las políticas de comercio y medio ambiente deben ser de mutuo apoyo, afirma la importancia de la captura del comercio ilegal de fauna y flora silvestre ya que socava los esfuerzos para conservar y gestionar sosteniblemente dichos dichos recursos naturales. Se adoptarían medidas que deberían incluir sanciones o penas según el nivel de violación sobre la base de pruebas como elemento disuasorio para dicho comercio, transbordo o transacción (Wikileaks, 15/01/2014).

Un tema que ha suscitado controversia es la propuesta de EE.UU. de establecer sanciones penales para la falsificación intencional de marcas y la piratería de derechos de autor que ocurran en una “escala comercial”, incluso si ello no resulta en una ganancia financiera directa o indirecta. También se aplicarían a la exportación de etiquetas y empaquetados falsificados y las grabaciones en los cines (Rosales, Herreros, Frohmann, 2013).

TPP y el desarrollo sostenible
Según Leal-Arcas y Wilmarth (2014), el capítulo ambiental del TPP ha demostrado una falta de claridad respecto al ambiente y la sostenibilidad. Se piensa que el principal propósito del TPP es la liberalización del comercio y la protección de la inversión y por lo tanto hay un menor énfasis en el ambiente y la sostenibilidad.

Los acuerdos preferenciales de comercio con estándares ambientales pueden ayudar a nivelar el campo de juego, anulando las ventajas competitivas ganadas con legislaciones ambientales laxas, pero pueden ser considerados para países en desarrollo como nuevas barreras a las exportaciones, generando conflictos y una fragmentación regulatoria. (Leal-Arcas y Wilmarth, 2014).

En general, los compromisos que los países realizan bajo el TPP en los capítulos ambientales no son la única forma mediante la cual el acuerdo pueda afectar la salud ambiental. De hecho, la liberalización del comercio combinado con nuevas reglas del TPP puede reforzar y ayudar a alcanzar un rango de metas ambientales. Esto dependerá del tipo de crecimiento económico que le siga.

Si el libre comercio provee un aumento del acceso y competencia entre proveedores de servicios, esto puede implicar un cambio en la economía lejos de la industria pesada y con ello un menor daño ambiental. Asimismo, reducir las tarifas en bienes ambientales podría apoyar los esfuerzos domésticos hacia la conservación ambiental.

El compromiso de las partes del TPP para el uso de etiquetas y estándares comunes para informar a los consumidores de los beneficios ambientales de bienes particulares podría reducir los costos y debería aumentar el comercio de bienes ambientales (Meltzer, 2014).

Se reconoce la importancia del comercio y las inversiones en bienes y servicios ambientales como un medio para mejorar el desempeño ambiental y económico y abordar los problemas ambientales mundiales. Cada parte tiene limitada sus restricciones de comercio en servicios ambientales de acuerdo a los capítulos de inversión, comercio transfronterizo de servicios y entrada temporal de personas por negocios. Se podrán desarrollar proyectos bilaterales y plurilaterales de cooperación sobre bienes y servicios ambientales (Wikileaks, 15/01/2014).

Asimismo, existen propuestas que incorporan sanciones comerciales, lo que puede abrir paso a tendencias proteccionistas bajo el pretexto de preocupaciones ambientales. La coherencia regulatoria parece a priori positiva, pero existe el riesgo de establecer compromisos que limiten significativamente la autonomía del país para definir regulaciones en áreas relevantes y en temas muy diversos, vinculados a la producción de bienes y servicios, asuntos ambientales y laborales, entre otros (Furche, 2013).

Los capítulos ambientales y laborales ratificarían en buena medida lo que ha suscrito EE.UU. en sus TLC bilaterales, por lo que la principal controversia estaría con los socios del TPP que aún no tienen dichos acuerdos.

De acuerdo a Mincetur, el TPP contará con altos estándares, por ejemplo, en materia laboral, ambiental y de política de competencia. Países como Vietnam y Malasia, que tienen una amplia fuerza laboral pondrán sus estándares laborales a la par con los del Perú y demás países. Permitirá, además, combatir el llamado “dumping social” que vuelve artificialmente competitivas las exportaciones de países con menores estándares laborales. Debe subrayarse que, a raíz de la firma del TLC con EE.UU., Perú ya ha implementado políticas laborales dirigidas a fortalecer los derechos de los trabajadores.

Por último, y siguiendo a Mincetur, el TPP abrirá a los proveedores y empresarios peruanos los mercados de compras públicas de los países miembros del acuerdo, de forma que podrán participar en mejores condiciones que los proveedores de terceros países en los procesos de contratación pública de bienes y servicios.

No obstante lo anterior, hay diversas críticas no por los estándares que deben ser considerados a partir de la suscripción o reconocimiento de diferentes tratados internacionales ambientales y de la Organización Internacional del Trabajo, sino por las sanciones comerciales que se tomarían por su incumplimiento.

El problema no es tanto que se trate de una estrategia deliberada de competencia desleal en base a rebajar estándares para tener acceso a mercados (dumping social). El tema central es la baja productividad y condiciones precarias de buena parte de las pequeñas y medianas empresas que se ven en la imposibilidad de cumplir con tales estándares, lo que traería graves perjuicios potenciales al país.

Balance
La mayor importancia de un mega acuerdo como el TPP implica una definición estratégica sobre todo en la futura relación con China (salvo que este país se incorpore al mismo).

En general, los beneficios para el Perú a nivel comercial pueden no ser muy altos dados los TLC firmados con varios de los socios. En este sentido, el principal factor para definir la participación de Perú, como señala Furche (2013) para Chile, sería el costo político de quedar fuera de una negociación del siglo XXI.

Es poco probable que la acumulación de normas de origen se pueda aprovechar en el corto plazo para cambiar cualitativamente nuestra inserción en las cadenas globales de valor debido a las limitaciones estructurales que presenta la economía peruana y sus pymes.

Otro aspecto a considerar son los altos estándares regulatorios para el país. Dicha exigencia no es negativa en sí mismo, por el contrario, puede ayudar a la competitividad del país y su desarrollo institucional. Sin embargo, si se mantienen los contenidos analizados en el texto final del acuerdo, en caso de incumplir con estos, las sanciones, y con ello los costos, pueden ser muy elevados para el país. Tal es el caso de los sectores sensibles como propiedad intelectual, así como en los capítulos que hacen referencia al desarrollo sostenible.