La urgencia de extender beneficios tributarios
Rodolfo Bejarano
El gobierno de Martín Vizcarra, luego de los intrincados enfrentamientos que envolvieron al ejecutivo y el Congreso de la República -y que finalmente terminara en la disolución de este último-, no dudó en emitir una serie de Decretos de Urgencia (DU) que van desde la implementación de incentivos para el fomento de la lectura, hasta la aprobación de medidas extraordinarias para la población de zonas de desastre o emergencias. Muchos de estos DU están insertos en el ámbito de la política fiscal y tributaria, alineados además con la idea de que los incentivos fiscales son la mejor herramienta para promover determinadas actividades y que su vigencia puede seguir ampliándose en el tiempo, a pesar de su cuestionable constitucionalidad. Sin embargo, ninguno de ellos, o muy pocos, están acompañados por argumentos sólidos que evidencien sus potenciales beneficios -los que deben ser mayores que los costos que generan al fisco-, y que justifiquen su implementación. Veamos algunos ejemplos.
Uno de ellos es el Decreto de Urgencia 021-2019, el cual prorroga la vigencia de las leyes 27623 y 27624, leyes que disponen la devolución del Impuesto General a las Ventas e Impuesto de Promoción Municipal a los titulares de las actividades de exploración minera y de hidrocarburos, respectivamente. Estas leyes datan de enero del año 2002 cuando se les otorgó el beneficio de devolución de los citados impuestos a aquellas empresas que suscriban contratos con el Estado, con lo cual este beneficio pasó a formar parte del régimen tributario sujeto a las garantías de estabilidad jurídica que les brindaba el Estado a los inversionistas. Luego, a través de los años estos beneficios se han ido prorrogando en el tiempo sin tener en claro si esta ampliación de vigencia es justificada o no.
La exposición de motivos que sustenta la aprobación del DU mencionado[1], indica que la no prórroga de los beneficios fiscales a este sector, paralizaría las inversiones en exploración de recursos y, por tanto, provocarían serios daños a la economía peruana. Curiosamente, en el mismo documento se muestra la evolución de los montos de inversión en exploración, tanto del sector minero como el de hidrocarburos, donde se puede ver que las inversiones han tenido una tendencia creciente hacia los años 2012 y 2013 (años del boom) para luego en los siguientes años caer hasta niveles previos al boom de precios. Si esto lo comparamos con la evolución de los precios internacionales de las materias primas, se observa que han tenido un comportamiento bastante similar. Es decir, lo que guía el interés de los inversionistas en actividades extractivas no es tanto la existencia de incentivos fiscales que puedan recibir, sino más bien la rentabilidad que les generan los precios de los recursos extraídos.
Finalmente, se tiene que el costo fiscal de esta prórroga para este año 2020, se calcula en S/ 396.8 millones para el sector minero y en S/ 16.5 millones para el de hidrocarburos, pero se desconocen, o al menos el documento no lo señala, los beneficios que podrían generarse por efectos de mayores inversiones, crecimiento de la producción, pago de impuestos, etc., lo cual debería ser parte de toda evaluación costo-beneficio, especialmente para sectores tan controversiales y sensibles para el país debido a los problemas socioambientales que estas actividades generan y el comportamiento poco responsable en materia tributaria de estas empresas.
Otro ejemplo es el Decreto de Urgencia N° 009-2019, el cual extiende el beneficio otorgado a los inversionistas contemplados en el Decreto Legislativo de N° 1188, que tiene por finalidad la de promover los Fondos de Inversión en Bienes Inmobiliarios (FIRBI), los que están enfocados en la realización de transacciones de bienes inmuebles, ya sea por arrendamiento, usufructo o cualquier otra modalidad onerosa de cesión en uso. El DL 1188 fue emitido en el año 2015 y otorgaba un régimen tributario especial vigente por un periodo de 4 años (2016-2019) para aquellos inversionistas interesados en dicho mercado, contando, entre otros, con dos importantes beneficios tributarios: una tasa reducida de 5% por impuesto a la renta, y diferimiento en el pago del IR generado en el aporte de bienes inmuebles al FIRBI.
El DU emitido recientemente extiende la aplicación de los beneficios hasta el año 2022, es decir, 3 años más, por lo que cabe preguntarse si se hace necesario otorgar más años de gracia a los agentes que invierten en este tipo de instrumentos. El argumento del MEF[2] sobre este DU señala que este tipo de fondos requieren de un largo proceso de maduración y estructuración, por lo cual se hace necesario darle continuidad a los incentivos fiscales de “largo plazo”. Sin embargo, es necesario sopesar si vale la pena otorgar 7 años de beneficios tributarios en total para fondos que tienen una duración de 10 años[3]; es decir, no son instrumentos de tan largo aliento como el MEF indica.
Una pregunta que habría que hacerse es qué tanto estos fondos han contribuido a la dinamización del sector inmobiliario en el país, el cual ha estado estancado en los últimos años, a pesar de que los precios de los inmuebles han seguido creciendo. La exposición de motivos del DU en mención[4], solo da cuenta del costo fiscal que ha significado la exoneración, el cual ha sido de unos 4 millones de soles entre los años 2016 y 2018, para un número de apenas 720 partícipes (la gran mayoría de ellas personas naturales). Es decir, negocio redondo para los inversionistas. Sin embargo, se desconoce el beneficio que generan estas inversiones por efectos de dinamizar el sector construcción y actividades relacionadas. Desde el año de inicio de la implementación de la norma, han sido creados 6 fondos, de los cuales 4 están en etapa operativa.
Finalmente, tenemos el Decreto de Urgencia 24-2019, con el que se establece la prórroga de la vigencia de beneficios y exoneraciones tributarias hasta el 31 de diciembre de 2020 referidos a los impuestos a las ventas y al consumo en diversos bienes y servicios. Uno de los beneficios tributarios tiene que ver con la Ley N° 29985 que regula las características básicas del dinero electrónico como instrumento de inclusión financiera, donde se le otorga desde el año 2013 la exoneración del IGV a las empresas emisoras de dinero electrónico. Si bien esta exoneración originalmente fue otorgada por un periodo de tres años, con el pasar de los años se ha seguido extendiendo el plazo y, nuevamente, con el DU 024-2019 se amplía este beneficio por un año más.
El argumento del ejecutivo es que esto forma parte del Plan de Acción de la Estrategia Nacional de Inclusión Financiera (ENIF), para impulsar la digitalización de pagos y usar el dinero electrónico como medio para este fin, donde los teléfonos móviles tienen el protagonismo puesto que permiten llegar a las zonas más alejadas, donde no existen servicios financieros[5]. Sin embargo, debe analizarse si el número de usuarios de este servicio realmente ha crecido en el país y, sobre todo, si es imprescindible continuar perdonando el pago del IGV a las empresas emisoras, lo cual es bastante cuestionable si tomamos en cuenta que son muchas grandes empresas del sector financiero las que están involucradas[6]. El único argumento que expone el documento que sustenta este DU[7] es que se promueve la inclusión de sectores de menores recursos y permitirá que estos sectores marginados puedan ingresar a un sistema formal de transacciones; sin embargo, no existen evidencias que demuestren lo indicado.
Estos son algunos de los DU que nos muestran la continuidad de la inercia que dirige el otorgamiento de beneficios tributarios a ciertos sectores, con muy poca seriedad en su argumentación y sin tomar en cuenta el balance costo-beneficio que debe realizarse para cada caso. Además, un incentivo debe ser de carácter temporal y no otorgarse indefinidamente, para evitar las distorsiones que se generan al beneficiar solo a un grupo agentes de la economía que se encuentran en ventaja frente a otros.
En suma, toda prórroga o creación de incentivos fiscales no se debería aprobar sin realizar un análisis riguroso de su viabilidad y la constatación de que sus impactos son positivos para la economía y la sociedad.
Foto: OXFAM
[1] http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Decretos/Urgencias/2019/INFORME-FINAL-DU-021-2019.pdf
[2] https://www.mef.gob.pe/es/noticias/notas-de-prensa-y-comunicados?id=6195
[3] El fondo FIRBI más grande en el Perú es Fondos Sura SAF, el cual fue creado en 2019 con un monto de 1,000 millones de dólares. https://www.lexlatin.com/noticias/fondos-sura-estructura-el-mas-grande-firbi-peruano
[4] http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Decretos/Urgencias/2019/DU009-2019..pdf
[5] https://www.mef.gob.pe/es/noticias/notas-de-prensa-y-comunicados?id=6239
[6] Por ejemplo, Pagos Digitales Peruanos es una empresa conformada por 30 emisores de dinero electrónico (entre ellos BCP, Interbank, BBVA Continental, etc.) que han creado la plataforma BIM, la que funciona como una billetera electrónica. https://pagosdigitalesperuanos.pe/
[7] http://www.leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Decretos/Urgencias/2019/INFORME-FINAL-D.U.024.pdf
