Crisis, finanzas públicas y reforma tributaria en la región andina
Alan Fairlie Reinoso
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ha publicado un reciente documento sobre “Las finanzas públicas y la crisis por Covid-19 en los países andinos”[1], el cual busca cuantificar los posibles desbalances que la crisis generada por el Covid-19 podría ocasionar en las finanzas públicas de los países andinos. Para ello, primero analizan el espacio fiscal de los países al comienzo de la pandemia teniendo en cuenta los aspectos estructurales relacionados con los ingresos, los gastos y la deuda pública. Luego, examinan las medidas de política económica tomadas por los países para mitigar los efectos del shock, proyectando su posible impacto en las finanzas públicas. Y finalmente, realizan algunas recomendaciones de políticas públicas para el mediano y largo plazo, destinadas a retornar hacia una senda fiscal sostenible.
A continuación, haremos un breve resumen de las tres partes antes mencionadas:
Espacio fiscal pre Covid-19
El espacio fiscal disponible al iniciar la crisis por la pandemia ha sido determinante en la capacidad de respuesta de los gobiernos. El factor común en los países andinos fue que la crisis llegó en un momento de bajo crecimiento, ingresos fiscales menguados (debido al fin del súper ciclo de los precios de los commodities) y gastos fiscales persistentemente elevados. Sin embargo, el espacio fiscal del que todavía disponían los países andinos –antes de la crisis– mostraba una distribución heterogénea. Colombia y Perú mostraban una mayor capacidad de movilizar recursos (por tener razones de deuda en niveles moderados y menores déficits fiscales), mientras que Bolivia y Ecuador contaban con menores márgenes de espacio fiscal. Sin embargo, el reto que los gobiernos enfrentan en la actualidad, es la puesta en marcha de las medidas anunciadas, una tarea que no es sencilla debido a las limitaciones institucionales y la elevada informalidad que caracteriza a la región, lo que dificulta instrumentar un apoyo económico masivo.
Políticas e impacto sobre las finanzas públicas
Los países de la región andina anunciaron un paquete de medidas equivalente al 8% del PIB en promedio. Tales medidas y políticas estuvieron destinadas a atender la emergencia sanitaria y proveer apoyo económico y liquidez a las empresas e individuos más afectados por la paralización de las actividades económicas y las restricciones a la movilización social. A corto plazo, el shock conjunto de la oferta (externa y doméstica) y la demanda, sumado a la caída de los precios de las materias primas y los alivios tributarios que están otorgando los gobiernos, tendrá como consecuencia una disminución drástica en los ingresos de los países de la región, mientras que las inversiones en materia de salud y los paquetes de estímulo de gasto lanzados para enfrentar la emergencia sanitaria –que superan con creces a los otorgados en la crisis financiera global de 2008–elevarán significativamente el gasto público. Como resultado de todo esto, se esperan déficits fiscales considerables y niveles de endeudamiento crecientes, cuyas consecuencias afectarán especialmente a los países que llegaron a la crisis con un menor espacio fiscal, reduciendo sus posibilidades de financiamiento y poniendo en riesgo la sostenibilidad de sus finanzas públicas.
El BID proyecta que en 2020 los países andinos tendrán déficits fiscales cercanos a los dos dígitos, necesidades brutas de financiamiento cercanas o superiores al 10% del PIB y razones de deuda que aumentarán entre 7 y 15 puntos porcentuales con respecto al cierre de 2019. Asimismo, los países que no puedan conseguir recursos para cubrir sus necesidades de financiamiento deberán implementar medidas de reducción o racionalización del gasto público, o buscar fuentes alternativas para financiarse.
Recomendaciones del BID
Una vez controlado el shock inicial generado por la pandemia, los países de la región deberán trabajar en un plan progresivo de recuperación del espacio fiscal que tome en cuenta las condiciones fiscales actuales y les permita afrontar adecuadamente el proceso de recuperación económica. Para ello, será necesario trabajar en un plan progresivo de consolidación fiscal que permita a los países andinos recuperar cierto margen de maniobra cuando la emergencia sanitaria sea controlada, el cual podrá incluir medidas de aumento de ingresos y de racionalización de gastos no prioritarios.
A mediano plazo, se volverá más necesario el diálogo para una reforma fiscal integral, dirigida a incrementar los ingresos hacia niveles más cercanos a los de los países con mayor desarrollo, o más consistentes con la propia capacidad tributaria. Esto sucederá así porque a las necesidades de cerrar las brechas de infraestructura y de diseño de un sistema de aseguramiento para la clase media, se deben añadir los ajustes fiscales requeridos y la prioridad de mejorar la calidad de los sistemas de salud. Asimismo, el diseño de las reformas fiscales debe ser llevado a cabo con mucho cuidado para que no se transformen en regresivas o perjudiquen la frágil recuperación de las economías. Finalmente, el fortalecimiento de las instituciones fiscales en los niveles macro (consejos fiscales independientes, administraciones tributarias) y micro (mecanismos de gestión del gasto público, unidad centralizada de calidad del gasto) resulta un aspecto clave para garantizar que el patrón de consolidación fiscal sea creíble y sostenible.
A largo plazo, el desafío de implementar una reforma fiscal integral, donde la infraestructura pública puede ser un vector que consolide la recuperación y siente las bases para un crecimiento sostenido.
En el siguiente cuadro se presenta un conjunto de opciones propuestas que este documento plantea para las etapas de transición (panel izquierdo) y recuperación (panel derecho).
Cuadro 1. Opciones de política fiscal para los países andinos
Balance
Las medidas implementadas por los gobiernos de la región andina para combatir la pandemia sin lugar a dudas afectarán de manera negativa sus finanzas públicas. Debido a ello, una vez superada la crisis, la consolidación y la reforma fiscales, así como el fortalecimiento de las instituciones competentes, son necesarias para tener o recuperar el margen de maniobra fiscal. La gestión de las finanzas públicas para responder a los desafíos que vendrán en el futuro es de vital importancia. Debemos de implementar los mecanismos que sean necesarios para que los países andinos puedan alcanzar una senda fiscal sostenible en el mediano y largo plazo. Lamentablemente, no siempre el esfuerzo fiscal ha llegado a los sectores más vulnerables de población, y pequeños productores del campo y la ciudad. Es fundamental atenderlos en el corto plazo y en plazos mayores invertir no solo en salud, educación, sino en ciencia y tecnología y la diversificación de nuestra economía, que ha mostrado todas sus limitaciones estructurales con esta emergencia sanitaria. Para ello se necesita aumentar la presión tributaria, combatiendo la elusión y evasión tributarias y los paraísos fiscales, impulsando una reforma integral. En ese sentido, hemos presentado una propuesta de marco normativo sobre justicia fiscal, que fue aprobada por unanimidad en el Parlamento Andino. Debemos buscar ahora, su implementación, en el Perú y la región.
[1] BID (2020). Las finanzas públicas y la crisis por Covid-19 en los países andinos. Departamento de Países del Grupo Andino (CAN). Documento para discusión N° IDB-DP-00781. Disponible en: https://publications.iadb.org/publications/spanish/document/Las-finanzas-publicas-y-la-crisis-por-COVID-19-en-los-paises-andinos.pdf
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