Objetivos prioritarios 6 y 7: Insistiendo en estrategia basada en las ventajas comparativas
Alan Fairlie y Erika Collantes
Los objetivos prioritarios 6 y 7 de la Política Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se encuentran relacionados con el desarrollo productivo de nuestro país[1].
Propuesta del gobierno: Más de lo mismo. En el marco del objetivo prioritario 6, la simplificación y normas de calidad, son siempre bienvenidas. Sin embargo, frente a las políticas de desarrollo productivo, el MEF establece como lineamiento de política mejorar los instrumentos de desarrollo productivo que se han venido impulsando hasta la actualidad[2]. Estos instrumentos son insuficientes, se necesita una política integral, comercial-industrial, que está ausente en el planteamiento. Respecto al objetivo prioritario 7, el diagnóstico que realiza el MEF es que a pesar de la alta tasa de crecimiento que han tenido las exportaciones aún se encuentra por debajo de todos los países de la Alianza del Pacífico, entonces el MEF menciona lo siguiente “a fin de sostener la evolución positiva del comercio exterior peruano, es necesario profundizar el trabajo en la agenda interna pendiente, la misma que tiene como objetivo impulsar mecanismos orientados al correcto aprovechamiento de nuestras ventajas comparativas” (MEF, 2018, p. 68). En su diagnóstico también menciona que los esfuerzos a expandir la canasta exportadora están brindando resultados debido al aumento de la participación de las exportaciones agropecuarias en los últimos años. Se asume, erróneamente, que promover las ventajas comparativas llevará a la diversificación productiva. Sin embargo, la evidencia empírica internacional y regional, demuestra lo contrario.
Experiencia peruana e internacional. Después de la liberalización comercial y financiera implementada en el Perú en los años noventa, la estructura de nuestras exportaciones y los flujos de capitales se han determinado por nuestras ventajas comparativas. Al 2018, las exportaciones tradicionales representan más del 70% del total de nuestras exportaciones, siendo el 80% productos mineros[3]. Además, la minería es el principal sector de Inversión Extranjera Directa en nuestro país[4]. Asimismo, la mayoría productos mineros que exportamos no cuentan con ningún grado de complejidad o sofisticación[5]. Esta especialización basada en nuestras ventajas comparativas ha conllevado que las fluctuaciones de la economía peruana hayan sido altamente dependientes de la evolución de los precios de las materias primas. En un estudio para el periodo 2001-2016, se encuentra que más del 60% de las fluctuaciones económicas en el Perú se han determinado por nuestros términos de intercambio[6]. Sin embargo, una regularidad empírica del proceso de desarrollo realizado por Imbs y Wacziarg (2003)[7] a nivel mundial, nos dice que el motor que impulsa el desarrollo de los países no se encuentra relacionado con las ventajas comparativas, sino por el contrario, está estrechamente relacionado con una mayor diversificación productiva. En esta misma línea, Sachs y Warner (2001)[8] ya habían demostrado que los países exportadores de recursos naturales tienen un crecimiento menor que aquellos que cuentan con una estructura comercial diversificada. Además, Serino y Mira (2009)[9], encuentran que una garantía permanente de ventajas comparativas vía precios de exportaciones genera una pérdida de incentivos para la productividad, lo cual perjudica el desarrollo de los países. Respecto a las políticas públicas, Rodrik (2005)[10] demuestra que, independientemente de la dotación de capital humano o del grado adecuado de desarrollo institucional, aquellos países en desarrollo que contaron con una canasta de exportaciones más diversificada y de mayor sofisticación registraron un mayor crecimiento posterior que lo países que no lo hicieron[11]. Por último, la evidencia empírica en América Latina, muestra que, para una diversificación productiva, es importante contar con un tipo de cambio competitivo[12]. La iniciativa en 2014 de un Plan Nacional de Diversificación Productiva no tuvo continuidad después del cambio de gobierno en 2016, y aunque en la dirección correcta, tampoco tuvo el enfoque integral requerido.
Recomendaciones de política. Basado en el estudio de los éxitos y fracasos de las políticas industriales en los países en desarrollo, Rodrik (2011)[13] planteó diez principios que debe guiar todo diseño de política en cualquier país. Dentro de estos principios se destaca que los incentivos deben otorgarse solamente a actividades nuevas y deben existir criterios claros para poder medir el éxito o fracaso de los proyectos que son subsidiados. Se propone que los proyectos subsidiados no pueden ser indefinidos, sino que cuenten con periodos específicos con fecha de culminación explícita. Este autor sugiere que hay que enfocarse en actividades específicas con elevado potencial de tener efectos secundarios positivos y de servir de ejemplo. Con respecto a las instituciones para implementar esta política, estas deben ser aquellas dependencias que tengan capacidad probada, deben ser supervisadas de cerca por las autoridades políticas de más alto nivel y deben mantener canales de comunicación con el sector privado. Además, en búsqueda de no generar incentivos que perjudiquen la diversificación productiva, en el corto plazo, se recomienda contar con un tipo de cambio real competitivo.
Balance. La PNCP busca la facilitación del comercio y un entorno favorable de negocios, pero para actividades que se basen en las ventajas comparativas. Se asume que, con medidas de simplificación, estándares de calidad y los instrumentos de proveedores y otros existentes, basta para una diversificación productiva, y la internacionalización de las pymes. El supuesto, es que la estrategia en curso es la correcta, y que, profundizándola, se alcanzarán los objetivos de competitividad y productividad del país. Esto es lamentable para el gobierno y el país ya que los análisis de organismos internacionales y académicos, muestran la precariedad de esta estrategia y las limitaciones que ha tenido. Lo que se está proponiendo no funcionará, la concepción es errada y la evidencia empírica internacional lo demuestra. Por lo tanto, se requiere construir con otras estrategias e instrumentos, una mayor complejidad de la estructura productiva, la diversificación productiva, innovación, ciencia y tecnología, de manera que permitan avanzar en impulsar sectores intensivos en conocimiento y que contribuyan a un crecimiento sostenible e inclusivo. Se requiere no solo facilitación de comercio, sino la formación de cadenas productivas regionales, articuladas con estrategias de integración, políticas explícitas para internacionalización de las pymes, políticas de financiamiento y fomento transversales. El gobierno no plantea entonces políticas comerciales e industriales, de innovación, que recojan las experiencias exitosas internacionales. Se propone un continuismo, más de lo mismo. No debemos repetir errores del pasado, donde políticas proteccionistas extremas fracasaron. Pero, tampoco la misma estrategia de liberalización y apertura aplicada en su versión extrema en el Perú.
Foto: Diario El Comercio
[1] Uno de ellos es el objetivo prioritario 6: “generar las condiciones para desarrollar un ambiente de negocios productivo” (MEF, 2018, p. 59). Y, el otro, el objetivo prioritario 7: “facilitación del comercio exterior y mejora del desempeño de la cadena logística” (MEF, 2018, p. 69).
[2] Estos instrumentos son: El Programa de Desarrollo de Proveedores, El Programa de Apoyo a Clústers y las Mesas Ejecutivas.
[3] Banco Central de Reserva del Perú. Estadísticas Económicas. Abril, 2019.
[4] Proinversión. Estadísticas. Inversión Extranjera Directa según sector de destino. Abril, 2019.
[5] Según el Índice de Complejidad Económica (ICE), en el 2017 el Perú se encuentra en el último puesto de la Alianza del Pacífico.
[6] Mendoza, W. y E. Collantes (2017). La economía de PPK. Promesas y resultados: la distancia que los separa. Documento de Trabajo No. 440, Pontificia Universidad Católica del Perú.
[7] Imbs, J. y Wacziarg, R. (2003). Satges of diversification. American Economic Review, Vol. 93, No. 1. Nashville, Tennessee.
[8] Sachs, J. y A., Warner. (2001). The curse of natural resources. European Economic Review. No. 4, pp. 827-838.
[9] Serino, L. y P. Mira (2009). Diversificación productiva en países con recursos naturales abundantes. Informe económico No. 69. Argentina: Ministerio de Economía y Finanzas.
[10] Rodrik, D. (2005). Políticas de diversificación económica. Revista CEPAL, No. 87, pp. 7-23.
[11] En este estudio se señala también que los mercados que funcionan libremente suelen invertir menos de lo necesario en actividades no tradicionales o actividades nuevas debido a externalidades de coordinación e información.
[12] Serino, L. y P. Mira (2009). Diversificación productiva en países con recursos naturales abundantes. Informe económico No. 69. Argentina: Ministerio de Economía y Finanzas.
[13] Rodrik, D. (2011). Una economía, muchas recetas. La globalización, las instituciones y el crecimiento económico. México D.F.: Fondo de cultura económica.
