Política Nacional de Competitividad y Productividad: ¿Infraestructura con APPs?
Alan Fairlie
Erika Collantes
El 31 de diciembre de 2018, el Gobierno peruano aprobó oficialmente, mediante el Decreto Supremo No. 345, la Política Nacional de Competitividad y Productividad (PNCP) elaborado por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
El primer objetivo prioritario de esta PNCP es “dotar al país de infraestructura económica y social de calidad” (MEF, 2018, p. 24)[1].
El primero de los lineamientos de política que propone el MEF, es “planificar articulada y eficientemente la infraestructura pública tomando en cuenta las modalidades de ejecución y de financiamiento, además de los mecanismos de rendición de cuentas” (MEF, 2018, p. 37)[2].
En la actualidad, una de las modalidades más utilizadas en la ejecución de proyectos de infraestructura en el Perú, son las Asociaciones Público Privadas (APP)[3]. Según estadísticas publicadas por el MEF[4], las adjudicaciones por APP en el país han presentado un notable aumento en el monto de inversión desde su creación. Pasó de 1,065 millones de dólares en 2008 a alcanzar un monto de 14,270 millones de dólares en 2014. De acuerdo con el MEF[5], en el 2015, son los sectores de energía y transportes los que cuentan con mayores montos de inversión.
Sin embargo, después de diez de años de vigencia de esta modalidad contractual en el Perú, el impacto de las APP en la inversión privada y el crecimiento económico del Perú no logran los resultados esperados. En un estudio realizado para el Perú sobre las reformas del gasto público a través de APP y su impacto sobre la inversión privada y el crecimiento económico, se menciona que: “Si bien es cierto, las APPs (…) han ido creciendo progresivamente, aún no alcanzan los niveles que las expectativas sobre dichos mecanismos han generado. Tampoco constituyen una respuesta efectiva ante la desaceleración de la inversión privada y el crecimiento económico” (Shack, 2016, p. 5)[6].
Asimismo, la evidencia empírica internacional, regional y nacional sobre el impacto de las APP en diferentes sectores clave, como educación, salud, transporte o energía, pone en evidencia que esta modalidad contractual ha involucrado elevados costos y riesgos para el Estado, debido a su poca capacidad de gestión y a la falta de transparencia en la rendición de cuentas, lo que ha significado una pérdida de bienestar de la población. Así también, los acontecimientos recientes acerca de los actos de corrupción en la adjudicación de proyectos bajo esta modalidad, han conllevado a una menor confianza en las APP por parte de la sociedad.
Experiencia internacional
En una investigación de Romero (2015)[7], que analiza el impacto de las APP a nivel mundial, encuentra que, en la mayoría de los casos, las APP son la modalidad más costosa de financiación e incrementan el gasto público de manera significativa, sobre todo en los países en desarrollo. También, que es muy difícil negociar y poner en práctica las APP debido a la complejidad y larga duración de los contratos, y a las renegociaciones, conllevando a que, en muchos casos, los costos de transacción y construcción sean más elevados respecto a las obras púbicas. Esta autora demuestra la poca capacidad del Estado para implementar las APP, principalmente en países en desarrollo. Esto se encuentra relacionado con otra evidencia aportada por el estudio, que es la poca transparencia de las APP, lo cual impacta sobre la rendición de cuentas y la compensación a las comunidades afectadas, al mismo tiempo que incentiva la corrupción. Un hallazgo importante de este estudio es que las APP presentan limitaciones significativas para disminuir la pobreza y la desigualdad, e impedir un impacto dañino sobre el medio ambiente.
En esta misma línea, un informe reciente de Eurodad (2018)[8], analiza el impacto de 10 proyectos con los problemas más frecuentes bajo la modalidad de APP en países desarrollados y en desarrollo[9], en sectores prioritarios[10]. Se evidencia en todos los casos un alto costo y riesgo excesivo para el Estado, que perjudica a los ciudadanos. Al mismo tiempo, se encuentra que, para cada una de las APP analizadas, resultaron ser más riesgosas para el Estado que para el sector privado, esto ya que el sector público tuvo que intervenir y asumir todos los costos, cuando las cosas no salieron bien. Asimismo, se muestra que en todos los casos la negociación e implementación fue compleja, y que 9 de los 10 casos carecieron de transparencia y de una consulta a las comunidades afectadas. Respecto al impacto sobre la pobreza, la desigualdad, y el medio ambiente, ponen en evidencia que “cinco de las 10 APP analizadas impactaron de forma negativa en los pobres y contribuyeron con el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres (…) tres de las APP tuvieron impactos sociales y medioambientales graves” (Eurodad, 2018, p. 5).
América Latina y el Perú
La evidencia de los estudios sobre las APP en América Latina y el Perú, están muy relacionados con los hallazgos encontrados a nivel internacional.
En un estudio realizado por la CAF, sobre casos aparentemente exitosos de APP en América Latina, se encontró que los altos costos de las APP en la región “hacen poner en duda hasta qué punto el mecanismo de APP está sirviendo en la práctica para transferir una mayor eficiencia a la sociedad” (CAF, 2015, p. 268)[11].
En otro estudio que analiza los diferentes riesgos fiscales vinculados a las APP en el Perú y en la región, se evidencia que “Las APP fueron particularmente útiles cuando los problemas fiscales y de endeudamiento eran importantes. (…) ahora se descubre que pueden tener impactos fiscales negativos asociados a que los montos de inversión y costos pueden ser mayores respecto de la opción de cuando estos se realizan directamente como inversión pública, se aumenta aceleradamente las deudas en firme y contingentes, se reduce la disponibilidad de recursos para otros gastos y disminuye la función redistributiva del Estado” (Alarco, 2015, p. 6)[12].
Un estudio más reciente es realizado por Alarco y Salazar (2019)[13], quienes ponen énfasis en la problemática del marco regulatorio de las APP en la región y el Perú. Este estudio está motivado por la promulgación reciente de un nuevo marco normativo para la promoción de APP en el Perú[14] y por la mayor evidencia internacional acerca de los resultados de esta modalidad contractual.
Los autores muestran que, si bien las modalidades de las APP en las diferentes economías de América Latina se han sofisticado, no se ha notado un avance parecido en sus mecanismos de gestión. En el Perú, la nueva Ley de APP determina “optimizar el valor por el dinero” como uno de los objetivos del Diálogo Competitivo, sin embargo, propone la posibilidad que el involucramiento del privado se dé antes de efectuar el cálculo del valor por el dinero, generando un sesgo a favor de la APP. Asimismo, los criterios para el registro y valuación de los pasivos (ahora compromisos-garantías) en firme y contingentes en el Perú se han cambiado para disminuir su importancia. En la región, no se encuentran estudios que establezcan balances sobre los elementos positivos y negativos de las APP. En la misma línea, tampoco se encuentran evaluaciones ex post por proyectos, para establecer enseñanzas de cómo gestionar eficaz y eficientemente las APP.
Otro aspecto importante que resalta este estudio es que en el Perú nunca se aplicó un análisis cuantitativo para estimar el “valor por dinero” de un proyecto dado, que permita evaluar ex ante cuál es la opción que resulta más conveniente para ejecutar un proyecto de inversión (si hacerlo como APP o como obra pública). A pesar que en mayo de 2008 con el DL No. 1012 se estableció una evaluación a través de la metodología del Comprador Público-Privado (CPP)[15], bajo DS en enero de 2009 se suspendió su aplicación por dos años. Luego, en marzo de 2011, mediante otro DS, se exoneró su aplicación durante todo el año. Después, en junio de 2011 se modificó el reglamento sustituyendo la metodología del CPP por un análisis costo beneficio que lo simplificó enormemente. Después, bajo la Ley 30167 de 2014 se confirma la eliminación del requisito CPP y se sustituye por un análisis comparativo y un análisis de los aspectos relevantes del proyecto. De acuerdo con este autor, mientras que en el Perú se eliminó este análisis cuantitativo del CPP, en muchos países se aplica esta metodología o metodologías más detalladas. Conforme con Salazar (2018)[16], la decisión de implementar el Aeropuerto Internacional de Chinchero en Cuzco a través de una APP se basó en un análisis cualitativo que le dio un excesivo margen de arbitrariedad. Según este autor, el fracaso en este proceso de planificación, obligaría al Estado a tener una infraestructura subutilizada, generando para el Estado un alto costo financiero y para la ciudad del Cuzco un alto costo social.
Asimismo, los actos de corrupción recientes que se han visto bajo esta modalidad han conllevado a una pérdida de bienestar y confianza por parte de la población. En un estudio para América Latina, Roberto de Michele et. al. (2018)[17], encuentra que el reconocimiento de que las adjudicaciones de ciertas APP en América Latina se dieron mediante el pago de sobornos activó la declaración de nulidad de los contratos, generando la parálisis de un número significativo de obras en la región. Según este autor: “En algunos países de la región ha llevado incluso a interrupción de las respectivas cadenas de pagos, a la quiebra de algunos proveedores y al despido de miles de trabajadores (…) además de ya exacerbar la ya existente desconfianza hacia sus autoridades y funcionarios públicos” (p. 2). En la misma línea, Távara (2017)[18], que analiza las posibilidades de las APP como mecanismo de incentivo al desarrollo de la infraestructura del Perú, encuentra que “en el contexto actual, marcado por graves escándalos de corrupción vinculados precisamente a grandes proyectos de infraestructura, la ciudadanía muestra una natural desconfianza frente a sus autoridades, a todo nivel, y la credibilidad de las instituciones se ha visto gravemente comprometida” (p. 100).
Algunas recomendaciones
Entre las recomendaciones para evitar los altos costos y riesgos para el Estado, así como los actos de corrupción bajo la modalidad de APPs, podemos mencionar las planteadas por Romero (2015)[19], quien recomienda a los hacedores de política “dejar de ocultar el costo real de las APP” y optar por prácticas contables prudentes, como incluir a las APP en la contabilidad nacional como deuda pública para que se incluyan en el análisis de sostenibilidad fiscal, y considerar el riesgo de los pasivos contingentes ocultos en caso de que fracase el proyecto. También recomienda promover la buena gobernanza democrática de todos los proyectos grandes de infraestructura a través de consultas informadas y la participación de la sociedad civil. Asimismo, considera prioritario que los proyectos de APP se diseñen y seleccionen en beneficio de toda la sociedad, implementando indicadores claros y mecanismos eficaces de seguimiento que permitan evaluar el impacto de las APP sobre la población en condiciones de pobreza, desde el proceso de selección hasta su puesta en marcha.
Desde una perspectiva nacional, que puede ser extrapolada para la región, Alarco y Salazar (2019)[20], recomiendan contar con criterios precisos y transparentes de evaluación ex ante de los proyectos de inversión, así como evitar la renegociación continua de contratos que origina alto riesgo moral y fiscal. También recomiendan que las autoridades eliminen los incentivos a sobre invertir y generar sobrecostos de manera que se evite que disminuya la función distributiva del Estado y los márgenes de maniobra del Gobierno. Asimismo, se recomienda evitar que los niveles de endeudamiento de las APP sean excesivos en sus modalidades firmes y contingentes y que reciban un tratamiento parecido a la Deuda Pública tradicional, sujeta a análisis con más detalles sobre sus riesgos y límites. También recomienda un mayor liderazgo y refuerzo de las capacidades del Estado para promover y gestionar mejor las APP, capacitando al personal de los tres niveles de gobierno y homogenizando criterios de información[21].
Infraestructura sí, pero no reeditando errores
Sin duda, se debe atender el déficit de infraestructura en el país, esencial para la competitividad y la productividad. Pero, la experiencia internacional y peruana, encuentran serias limitaciones de la modalidad de APP. Pese a ello, el Gobierno pretende impulsarla, sin ningún cambio o mejora que permita por lo menos corregir los problemas financieros, de gestión y de corrupción, involucrados. Ha tomado a pie juntillas, la propuesta que al respecto ha formulado el gran empresariado extranjero y nacional.
Debemos enmendar el rumbo, y no cometer nuevamente errores del pasado. Inversión en infraestructura sí, pero no con estas APP.
[1] MEF (2018). Política Nacional de Competitividad y Productividad. Decreto Supremo No. 345. Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 31 de diciembre de 2018.
[2] Ídem.
[3] Las Asociaciones Público – Privadas fueron creadas por Ley bajo el DL No. 1012 en 2008. Decreto Legislativo que aprueba la Ley marco de Asociaciones Público – Privadas para la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada. Publicado en el Diario Oficial “El Peruano” el 13 de mayo de 2008.
[4] Ministerio de Economía y Finanzas. Asociaciones Público Privadas. Estadísticas. Evolución de Proyectos APP Adjudicados, 2008-2015. (https://www.mef.gob.pe/es/asociaciones-publico-privadas/estadistica).
[5] Ministerio de Economía y Finanzas. Asociaciones Público Privadas. Estadísticas. Proyectos APP Adjudicados, por Sector. Monto de Inversión Adjudicado por Sector. De enero 2008 a diciembre de 2015. (https://www.mef.gob.pe/es/asociaciones-publico-privadas/estadistica).
[6] Shack, N. (2016). Reformas de gasto público y crecimiento económico. El caso de las Asociaciones Público-Privadas en el Perú y la inversión “impulsada”. Serie No. 171. CEPAL y Cooperación Española.
[7] Romero, María José (2015). What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development. European network on debt and development. Bruselas: Eurodad.
[8] Eurodad (2018). Historia Repetida. Cómo fracasan las Asociaciones Público Privadas. Octubre 2018.
[9] Los países analizados son: Colombia, España, Francia, India, Indonesia, Lesoto, Liberia, Perú y Suecia.
[10] Los sectores involucrados son: agua y saneamiento, educación, energía, salud y transporte.
[11] CAF (2015). Asociación Público Privada en América Latina: aprendiendo de la experiencia. Bogotá: Gastos gemelos comunicación, julio 2015.
[12] Alarco, Germán (2015). ¿Negocio Público o Privado? Ventajas y desventajas de las Asociaciones Público-Privadas (APP) en América Latina. Lima: Latindadd.
[13] Alarco, G. y Ciro Salazar (2019). Riesgos público-privados. Fallas regulatorias en las Asociaciones Público-Privadas y recomendaciones de política para la región desde el caso peruano. Lima: Latindadd.
[14] Congreso de la República del Perú (2018). Decreto Legislativo No. 1362. Decreto Legislativo que regula la promoción de la inversión privada mediante Asociaciones Público Privada y Proyectos en Activos.
[15] MEF (2008). Manual del Comprador Público-Privado para evaluación de concesiones cofinanciadas.
[16] Salazar, Ciro. (2018). Aeropuerto Internacional de Chinchero – Cuzco. Artículo del Informe de Eurodad: Historia Repetida. Cómo fracasan las Asociaciones Público Privadas. Octubre 2018.
[17] Roberto de Michele, Prats y Lozada (2018). Efectos de la corrupción de las asociaciones público-privadas. Consecuencias de un enfoque de tolerancia cero. Documento de discusión No. 625. Banco Interamericano de Desarrollo.
[18] Távara, J. (2017). Las Asociaciones Público-Privadas en el contexto actual. Las Alianzas Público-Privadas (APP) en el Perú. Beneficios y riesgos. Escuela de Gobierno y Políticas Públicas. Pontificia Universidad Católica del Perú.
[19] Romero, M. (2015). What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development. European network on debt and development. Bruselas: Eurodad.
[20] Alarco, Germán y Ciro, Salazar (2019). Riesgos público-privados. Fallas regulatorias en las Asociaciones Público-Privadas y recomendaciones de política para la región desde el caso peruano. Lima: Latindadd.
[21] Alarco y Salazar (2019).
